“El gobierno revela al hombre” (Aristóteles)
“El poder no transforma a las personas, solo muestra cómo
son realmente” (Pepe Mujica)
Por Rafael Jiménez Asensio. Blog La Mirada Institucional.- I.- Introducción. El Ayuntamiento de Barcelona, tras la conformación del nuevo
equipo de gobierno después de las elecciones municipales de 2015, incorporó en
la agenda política municipal algunas cuestiones que el contexto político y
social general obligaban a su tratamiento. Así, desde las instancias políticas
y a través de la Oficina para la Transparencia y Buenas prácticas, se
impulsaron algunas medidas dirigidas a fortalecer la transparencia pública y la
integridad e incluso se puso en marcha un denominado (equívocamente) Buzón
ético y de Buen Gobierno (Bústia ètica i de bon govern: https://ajuntament.barcelona.cat/bustiaetica/ca),
que en realidad se trataba de una oficina de presentación de denuncias y quejas
de cualquier actuación administrativa, afectando por tanto a todos los cargos
públicos, directivos y personal del Ayuntamiento.
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| Ayuntamiento de Barcelona |
Ese camino de lucha por la integridad ha tenido su punto de
inflexión con la aprobación, tras muchos meses de tramitación interna, del
Código Ético y de Conducta del Ayuntamiento de Barcelona. Con esa aprobación se
da un paso más en la implantación de un sistema de integridad institucional que
ofrece unas singularidades notables, algunas fortalezas innegables y también
(por qué no decirlo) debilidades evidentes en su proceso de construcción. (Ver,
al respecto, toda la tramitación y el texto definitivo en el siguiente enlace: http://ajuntament.barcelona.cat/transparencia/es/codigo-conducta).
De forma claramente anticipatoria el artículo 11.1, b) de la
Carta Municipal de Barcelona (1998) ya hacía referencia a que el Consejo
Municipal (Pleno) dispondría de la atribución de “aprobar el Código ético de
actuación de todo el personal al servicio del municipio”. Precedente
importante, pero la exposición de motivos del CECB desmiente frontalmente que
se trate de desarrollar ese precepto. Por tanto, el Código no se ocupa del
empleo público, sin perjuicio de que sus valores y normas de conducta serán
aplicables en no pocos casos también a personas que tengan la condición de
empleados públicos, ya sea porque ocupen estos puestos directivos de libre
designación (niveles 28 a
30) o sean titulares de determinados puestos reservados a funcionarios con
habilitación de carácter nacional o ya sea porque formen parte como miembros de
órganos de selección, juntas de valoración o mesas de contratación (disposición
adicional primera).
El CECB es, en realidad, desarrollo directo de la Ley
19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública
y buen gobierno. También lo es en lo que afecta a su ámbito de aplicación y a
la confusa noción de “alto cargo”, que por cierto se arrastra de la normativa
estatal (título II de la Ley 19/2013). Y de la Ley de Transparencia catalana
vienen también buena parte de los males (que no han sabido ser sorteados) que
contaminan al propio Código.
II.- Puntos fuertes y aspectos problemáticos: la
caracterización como “disposición de carácter general” y el ámbito de
aplicación.
El preámbulo del CECB tiene elementos destacables, pues
enmarca correctamente la aprobación del código con la construcción de un marco
de integridad institucional en el que el propio código se inserta. La función
de ese instrumento de codificación es, por tanto, muy obvia: mejorar la
confianza de la ciudadanía en sus instituciones mediante el diseño de una
infraestructura ética.
También está razonablemente bien planteada la distinción
entre Valores y Normas de Conducta (otra cosa es su concreción). E igualmente
se hace constar en el preámbulo el importante papel que tendrá el Comité de
Ética en la gestión y evolución del propio Código (“con una composición
paritaria, plural y de experiencia”), cuya pretensión última –compartible, sin
duda- es evitar que se convierta en una simple declaración programática. Se
trata, sin duda, del aspecto más avanzado de la normativa que se analiza: el
Comité de Ética se articula como un órgano con elevado potencial de autonomía funcional
y con un diseño institucional que es ciertamente vanguardista.
En el preámbulo del CECB, sin embargo, se deslizan dos temas
delicados sobre los cuales ha de llamarse la atención de inmediato. El primero
es la caracterización del Código. Según se dice, el CECB “tiene naturaleza
de disposición normativa de carácter general en cumplimiento del mandato
que determina el artículo 55.3 de la Ley 19/2014”. Se confunde así, de forma
espuria, Derecho (normas coactivas) con Ética (normas de conducta), algo que no
debería hacerse en los procesos de elaboración de los Códigos de Conducta. Así
lo justifico en el reciente libro Cómo prevenir la corrupción. Integridad
y Transparencia (Catarata/IVAP, Madrid, 2017), especialmente en los
Capítulos 5º y 6º de ese estudio. Allí me remito.
Y además el CECB, por mucho que se quiera flexibilizar
formalmente su contenido (disposición final primera) y prever que se revisará y
actualizará “cada dos años”, lo cierto es que al tener el carácter de
disposición normativa general se transforma en un instrumento rígido que
no se reformará tan fácilmente como la ingenuidad de sus autores propone. Y, si
no, al tiempo. Los códigos de conducta, como viene proponiendo la OCDE, deben
ser “instrumentos vivos” de adaptación sencilla y permanente a las exigencias
de cada momento. Todo lo contrario de una disposición normativa reglamentaria,
que ha de ser modificada además (y aquí vienen las dificultades materiales) por
un Pleno (Consejo Municipal) con alta fragmentación.
El segundo tema polémico es el ámbito de aplicación. El CECB
se aplica a los representantes políticos municipales, comisionados y consejeros
de distrito, personal directivo y personal eventual. Pero también a los
titulares de la Secretaría General, de la Intervención General y de la
Tesorería, a quienes se califica de “altos cargos” a efectos de la aplicación
de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, lo cual es un exceso evidente en lo que
a traslación del régimen de sanciones (no de infracciones) comporta en caso de
infracción del código ético y de conducta.
Al ser desarrollo de la Ley catalana de Transparencia ese
ámbito de aplicación se cruza confusamente con la noción de “alto cargo” que
emplea ese texto legislativo. Los problemas residen en varios frentes. En
primer lugar, es un Código que, en cuanto disposición de naturaleza
reglamentaria, se aplica por tanto de forma preceptiva (dado que no requiere
fórmula de adhesión “voluntaria”) a todos los representantes políticos
municipales (Alcaldesa y Concejales), independientemente de que hayan votado a
favor o no (un grupo político municipal, la CUP, votó en contra; y otro, PDCAT,
se abstuvo). Ello puede abrir confrontaciones sinfín cuando se trate de incoar
expedientes sancionadores e imponer, en su caso, medidas sancionadoras a algunos
concejales, puesto que la incoación del procedimiento sancionador y la
imposición de las sanciones se deja en manos del “barullo de la asamblea”; esto
es, del Consejo Municipal (o del Pleno). Dicho de otro modo, nada peor que
“politizar” los problemas de interpretación y alcance del régimen sancionador
vinculado con los códigos éticos y de conducta. Un error de concepción que se
arrastra del título II de la Ley 19/2013, básica de transparencia. Y que la Ley
catalana ingenuamente trasladó. Existe, por tanto, un alto riesgo de pervertir
el modelo o simplemente de dejarlo inactivo (no aplicarlo). Cualquiera de las
dos soluciones son malas. Veremos cómo resulta.
En segundo lugar, el código se aplica al personal directivo,
pero en este supuesto el Ayuntamiento ha ido más lejos, pues extiende su
aplicación no solo al personal eventual y al personal directivo de primer nivel
(gerencias), tanto del Ayuntamiento como de las entidades dependientes o
vinculadas a aquel, sino también a las direcciones de servicios, que se proveen
entre funcionarios por el sistema de libre designación; es decir, de puestos de
trabajo de niveles de complemento de destino 28 a 30). Por consiguiente, el
ámbito de aplicación del Código presenta varios puntos oscuros que solo la
aplicación puntual del mismo irá desvelando.
III.- Sistemas de garantía del Código: el Comité de Ética
El CECB contiene en su capítulo 5 los “sistemas de
seguimiento y evaluación”. Sin duda, se trata de la pieza central para armar un
sistema efectivo de garantías de la integridad de la institución (Ayuntamiento
de Barcelona), que el Código resuelve bien en un caso y mal (por “arrastre” de
la Ley) en otro.
Resuelve bien el Código la articulación de un órgano de
garantía imparcial, dotado de independencia y ajeno en su totalidad (en cuanto
a la extracción de las personas) a la institución, como es el Comité de Ética.
El Comité está integrado “por un máximo de cinco personas”, que deben ser
“profesionales de reconocido prestigio en el ámbito de la defensa de la ética,
la integridad y la transparencia públicas”, dos de ellas como mínimo deberán
proceder del ámbito jurídico. Su mandato es de cinco años prorrogables, lo que
sin duda proporciona garantía de autonomía funcional al órgano, puesto que sus
miembros solo pueden ser cesados por cuestiones tasadas. También llama la
atención de que se trate de un órgano colegiado “acéfalo” (carece, en
principio, de Presidencia), pero sí tiene asignadas las funciones de Secretaría
a uno de sus componentes.
En todo caso, tal y como está configurado en el Código, el
Comité de Ética representa el modelo más avanzado que existe hasta la fecha de
órgano de garantía en el ámbito de la ética institucional en España. Dato
importante. Las funciones, por lo general, están bien diseñadas, proyectándose
sobre aspectos propios de un órgano de garantía en el terreno de la integridad:
difusión, resolución de dilemas, prevención y formación, formular
recomendaciones, emitir informes, proponer revisiones periódicas y elaborar la
memoria anual. Solo el sello sancionador empaña ese correcto detalle funcional.
La composición del órgano –tal como decía y salvo algunas
omisiones- también tiene un diseño adecuado y ciertamente avanzado, pues tiende
a salvaguardar la imparcialidad con la especialización, estableciendo un quórum
reforzado para la designación de sus miembros (mayoría cualificada de dos
tercios del Consejo Municipal). El nombramiento es competencia del Alcalde o
Alcaldesa. La clave estará en que esos nombramientos no respondan a “cuotas de
partido”, pues si así se hiciera se arruinará de entrada la legitimidad del
órgano. En todo caso, algunas exigencias preventivas que se adoptan (régimen de
incompatibilidades y declaración de actividades) para una función que es
discontinua (se reúne cuatro veces al año) puede jugar como factor de disuasión
para la aceptación de los miembros que sean propuestos.
IV.- Final.
En suma, el Código Ético y de Conducta aprobado
recientemente por el Ayuntamiento de Barcelona muestra aspectos positivos
indudables junto con otros que deben ser objeto de crítica. El problema
fundamental es que este “instrumento normativo” ha sido promovido por la ciudad
de Barcelona. Y todo (o buena parte de) lo que Barcelona impulsa, se traslada
mecánicamente a otros municipios (literalmente se copia). Pero antes de
“copiar”, los Ayuntamientos que se inspiren en el “modelo de código ético de
Barcelona” deberían comprender cabalmente su alcance y sus limitaciones
(algunas importantes, como se ha visto). Y, a partir de ahí, obrar en
consecuencia. El modelo tiene puntos fuertes innegables, como se ha visto, pero
también debilidades manifiestas. No es cuestión de reproducir las segundas. Al
menos si se inspiran que se haga en los aspectos fuertes del modelo, que
también los tiene, pero que se huya de las debilidades antes expuestas.
La clave de bóveda de la buena gestión del sistema de
integridad de Barcelona está en el Comité de Ética. Depende, en efecto, de cómo
actúe este órgano y (sobre todo) quién lo componga, se caminará en esa
dirección o se abrirá el fuego cruzado que implique utilizar la ética no con
dimensión preventiva, sino darle un marchamo represivo a través de las
sanciones jurídicas. La responsabilidad de los políticos del equipo de gobierno
y de la oposición es clave en esa gestión razonable del modelo. La disyuntiva
es clara: construir un sólido sistema de integridad institucional preventivo
con voluntad de edificar unas infraestructura éticas adecuadas o hacer saltar
por los aires el modelo de integridad institucional fomentando la ingenua
pretensión de que “la ética con sangre (sanciones) entra”. Ya pueden presumir
dónde está la solución.
[1] Este Post es un resumen de algunas de
las ideas que se recogen en nuestro artículo que, con el título “Prevenir o
Lamentar: Un primer análisis del Código Ético y de Conducta del Ayuntamiento de
Barcelona”, ha publicado la Revista Internacional de Transparencia e Integridad núm.
4 (Mayo-Agosto 2017), que edita Transparencia Internacional-España. Ver el
contenido íntegro del trabajo en: http://revistainternacionaltransparencia.org/
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