La necesidad de una estrategia territorial en España para el nivel local: la fusión de municipios

"No estamos ante un problema original en España, pues a esta situación otros países se han enfrentado con anterioridad"

Francisco Javier Durán. Blog ¿Hay Derecho?.- En estos últimos años, quizás a cuenta de la crisis económica, se vienen planteando a la opinión pública lamentablemente, no en el debate parlamentario propuestas relativas a la reducción del número de Municipios, a la supresión de las Diputaciones provinciales, o sobre el alcance en eficacia de entes asociativos tales como Mancomunidades y similares. 

Todas estas cuestiones comparten una raíz común, y ponen de manifiesto una carencia constatada que viene arrastrando el nivel de gobierno local en España: su inframunicipalismo. Cada vez más, especialmente a raíz del reconocimiento de la autonomía local y del Estado Social en la Constitución de 1978, se evidencia que la debilidad de nuestra actual planta local imagen fiel de la que se conformó allá en 1812 dificulta sobremanera la posibilidad de atender las demandas ciudadanas bajo parámetros de calidad y eficiencia.

El dato: actualmente el 83,76% de los Municipios españoles tiene una población inferior a los 5.001 habitantes y sólo el 16,24% de los Municipios supera esa cifra. Además, de ese reducido porcentaje de Municipios con más de 5.000 vecinos, sólo el 4,97% supera los 20.000 habitantes en el padrón. Por lo tanto, España en su gran mayoría está constituida por Municipios pequeños y su planta territorial está excesivamente fragmentada.

El diagnóstico es grave y es conocido por todos los actores. En las esferas política y gubernativa, tímidamente, algunos han introducido la cuestión para, en muchos casos, echarse atrás o dulcificar la solución hasta hacerla irreconocible. Pongamos el caso de la última reforma acometida sobre la Ley de Bases del Régimen Local (con la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local), donde el objetivo de agrupar municipios se quedó por el camino a pesar de ser una de las medidas estrella recogidas en el Programa Nacional de Reformas 2012. Tampoco ha tenido mejor fortuna la cuestión en el foro académico pues, si bien existimos voces disonantes, hasta la fecha la mayoría de los administrativistas han preferido centrar sus esfuerzos en otras ramas del derecho público.

A pesar de este contexto, la realidad es tozuda y nos muestra insistentemente que la planta municipal actual es inviable, cada vez más, para alcanzar un desarrollo efectivo de los principios constitucionales de autonomía local, suficiencia de medios y subsidiariedad. Esta situación no sólo supone un incumplimiento del mandato constitucional sino que, también, coloca en posición de desventaja a miles de ciudadanos a la hora de acceder materialmente a servicios y derechos en función de su municipio de residencia, aunque por ley deben ser iguales para todos. Por lo tanto, no estamos ante un problema de carácter puramente jurídico-organizativo, sino que la solución incidirá directamente en la práctica diaria de la ciudadanía.

No estamos ante un problema original en España, pues a esta situación otros países se han enfrentado con anterioridad. De manera significativa, queremos destacar la estrategia seguida en la mayor parte de los países Europeos, la conocida como Estrategia del Norte de Europa en materia de organización territorial. Una sucesión de reformas alineadas en una corriente de políticas de racionalización de la planta local mediante la fusión coactiva de Municipios, iniciada en la segunda mitad del s. XX en los países del centro y norte de Europa. Aunque se trató de procesos autónomos, compartieron una triple finalidad: primero, adecuar el marco administrativo local a la dinámica surgida tras finalizar la Segunda Guerra Mundial; segundo, contribuir al equilibrio territorial para consolidar el desarrollo económico y social en todo el mapa municipal; tercero, dotar al país de una estructura local sólida que pudiera dar cobertura correcta de los servicios demandados por los ciudadanos y de su coste para la Hacienda local. En definitiva, el acento de estas reformas no se pone en reducir el número de Municipios, herramienta al fin y al cabo, sino en incrementar la entidad de los Municipios resultantes a fin de mejorar su capacidad de gestión.

Municipios sin autonomía

Una de las críticas realizada con frecuencia a esta Estrategia ha sido el sacrificio de la autonomía en los Municipios pequeños. Sin embargo, los antecedentes a cada uno de los procesos de reestructuración pusieron de manifiesto que los Municipios sin dimensión apropiada eran incapaces de prestar los servicios encomendados y requerían apoyo de otros niveles de gobierno; estando, por tanto, ante una autonomía intervenida. Vista esta situación, la Estrategia del Norte opta por una concepción funcionalista de la autonomía local, de tal modo que si la propia debilidad de los Municipios pequeños anula la institución, es necesario ampliar a los Municipios su tamaño y recursos a fin de que la institución funcione con autonomía. En este sentido, frente a la “pérdida de democracia” que algunos auguran ¾especialmente políticos locales¾, consideramos que la calidad democrática no es proporcional a mayor número de electos. Es más, defendemos que los municipios resultantes tras un proceso de fusiones serán entidades más fortalecidas tanto en recursos como en autonomía y, además, concluyen con una distribución más nítida de la responsabilidad de tal forma que los ciudadanos conocen el alcance de las atribuciones municipales con mayor transparencia.

Merecidas críticas han recibido las últimas reformas de la Ley de Bases, sin embargo debemos apreciar el cambio que introduce con ellas el legislador estatal, una nueva significación para la fusión. Ya no sólo se contempla como mera técnica de demarcación territorial sino que entra a formar parte de una estrategia para ordenar la planta local. Así, aunque la implementación de la Estrategia del Norte todavía no se ha llevado a cabo en España, existe base legal y apoyo doctrinal suficiente para que el legislador se plantee tomar la iniciativa. Ante esto, cabe preguntarse si el foro académico tiene propuestas rigurosas que permitieran afrontar con sosiego y fundamento el debate sobre estas reformas que ahora se susurran pero que, antes o después, terminarán de ponerse sobre el tablero (pongamos los casos de Grecia o Portugal donde ha venido impuesto desde la Troika)

Como nota final y respuesta a la pregunta, invito a la lectura del libro La fusión de municipios como estrategia (Dykinson, 2016). Se trata de una publicación valiente donde se recoge con rigor, pero de forma divulgativa, tanto la investigación como las conclusiones obtenidas sobre este planteamiento. Un trabajo original en el enfoque, esto es, busca la solución desde la defensa de la autonomía local y no tanto en aspectos economicistas. Y un trabajo único en su estructura, pues configura toda una teoría general, una estupenda brújula para cuantos actores estén interesados en dar solución a este problema territorial en España. Ojalá iniciemos el debate.