“Las instituciones sólidas
requieren de respaldo político adecuado, recursos suficientes para cumplir sus
misiones y una distribución clara de los poderes y de las responsabilidades,
junto con un marco de gobernanza” (Spain, From administrative Reform to
continuous improvement, OECD, 2014)
Rafael Jiménez Asensio. Blog La Mirada Institucional.- Mucho se ha escrito y más
se escribirá sobre la reforma de las leyes 39 y 40/2015, de 1 de octubre (de
procedimiento administrativo común y de régimen jurídico del sector público).
Más de la primera, aunque tampoco escaso de la segunda. ¿Cabe añadir algo más a
lo ya dicho? Tal vez, por buscar otro ángulo, quepa analizar esa reforma a la
luz de las consideraciones de la OCDE que, según el preámbulo de la Ley de
Régimen Jurídico del Sector Público, aplaudió en su día el énfasis reformador
del gobierno de turno. Nada extraño, por otro lado. La OCDE se caracteriza a
menudo por sus análisis complacientes con los países que visita en sus
informes.
En el largo Informe (más
de 300 páginas) que la OCDE hizo público en 2014 (Spain, From administrative
Reform to continuous improvement), así como en el resumen ejecutivo del
mismo publicado en castellano, se hacía mención a algunas cuestiones que
todavía hoy siguen teniendo interés. Por ejemplo, que esa fiebre reformadora
(en muchos puntos aparente) fue exigencia del duro marco de contención fiscal.
El informe CORA es fruto de ese maridaje.
No me interesa destacar
las alabanzas puntuales o los análisis insuficientes que en algunos pasajes se
hicieron a la “voluntad reformadora” del citado gobierno, pues algunos de ellos
sencillamente se alejaban de la realidad existente. Se hacía alusión, por
ejemplo, a reformas del empleo público o a la tendencia de profesionalización
de la dirección pública tras la LOFAGE, reformas que sencillamente que no han
existido en España. Error de enfoque. Como también se realzaba la Ley de
Transparencia, valoración que no resiste un análisis objetivo (menos en 2016),
pues está lejos de ser una percepción real en nuestros días. Miradas de papel.
En un país sumido en un
debate político eterno y vacuo propio de chamanes que, como bien expuso Víctor
Lapuente, nada resuelven o todo lo empeoran, tal vez sea buen momento de volver
sobre algunas ideas que, sin embargo, también se recogían en el citado Informe
y que están lejos de esa visión complaciente que nos pretenden vender, pues
reflejan acertadamente el tipo de país que es España y la imposibilidad
material de reformar la Administración Pública, pues a nadie realmente
interesa.
Ajuste fiscal
Si se analizan con
frialdad esas reflexiones, no deja de ser curioso que la LRJSP invoque una y
otra vez el informe de la OCDE como paradigma de una buena práctica reconocida
internacionalmente, pues ese informe realmente dedica muy poca atención en
puridad a la reforma de la Administración Pública y de su marco regulador,
salvo las reflexiones sobre la reforma financiera (punto central de atención),
la simplificación de cargas (que en poco se ha materializado) y la
racionalización de estructuras. Pero esto último es ajuste fiscal. Si se lee
atentamente, el informe dice realmente algunas cosas que no son precisamente
para estar muy satisfechos de la tarea emprendida y nos pone unos deberes que,
ni unos ni otros, han sabido ni quieren asumir.
Combinar la reforma con la
mejora continua, como reza el título del Informe, no deja de ser en España un
pío deseo, pues este país es aficionado a reformas espasmódicas que pierden su
fuelle hasta quedarse en nada cuando se huele a elecciones. Lo andado se
desanda con facilidad pasmosa. País curioso de políticos arrugados o
prestidigitadores y de ciudadanos que valoran más el espectáculo y la mentira
piadosa que asumir o encarar responsablemente la cruda realidad que nos
circunda.
Veamos algunas “guindas”.
El diagnóstico de la OCDE, pese a su carga de complacencia, no podía ser más
duro en algunos pasajes, cuando decía por ejemplo que hay un “alto grado de
descentralización y fragmentación institucional en el sector público español.
País -añade- de gobernanza híbrida que combina una fuerte fragmentación
institucional y un ordenamiento legal muy formalista, con abundancia de redes
personales e informales”.
Funcionamiento real
Ciertamente, es difícil
describir mejor el funcionamiento “real” de nuestro sector público, con un
Estado cargado de leyes (que no se cumplen), funcionarios que simulan
aplicarlas, ciudadanos que las orillan o ignoran y tupidas redes de clientelas
que se benefician de ese desconcierto. Ya se puede llenar el BOE de leyes, que
tanto da, solo introducen más confusión, a pesar de que se invoque
retóricamente la “mejor legislación”, algo que desmienten paladinamente las
numerosas disposiciones finales de esa ley 40/2015 que “parchea” otros tantos
textos legales.
Pero no es la única
guinda. Hay más. La reforma de la Administración no puede consistir en un hecho
aislado. Su valor estratégico (estructural, como dice el Informe) solo se puede
cumplir cuando hay continuidad en el proceso. Nada de esto se percibe en el
horizonte. Se hicieron ajustes, que no reformas. Y cuando pareció despejar la
tempestad (que nunca lo hizo realmente) se volvió a recorrer el camino inverso.
Trampas en el solitario o juego de trileros. Tras un banquete de mentiras o de
autoengaños, nos gusta mirarnos al espejos y decirnos: estoy anoréxico, me veo
gordo.
El informe invoca la idea
de Buena Gobernanza, algo que el gobierno de turno (liderado por el escuadrón
de abogados del Estado) ni siquiera se enteró que pasaba por su lado. La
Gobernanza requiere hoja de ruta, proyecto, cambio e innovación. Pero sobre
todo Integridad y transparencia efectiva, cono recuerda la OCDE. Nada de
simulacros cosméticos. No más de lo mismo o retorno disimulado a tiempos
pretéritos. Ell marco regulador del sector público ha vuelto la mirada al
esquema dual del franquismo: ley de procedimiento y ley de régimen jurídico.
Propio del Estado centralizador, como recuerda el profesor Paco Velasco. Y se
vende como “tradición”. Mal ejemplo o consuelo de ingenuos. La palabrería no
engaña.
El informe advirtió de
algunos peligros que parecen confirmarse en nuestro kafkiano escenario
político-institucional. El primer peligro: la fragmentación y la
burocratización del proceso. La reforma ha sido concebida como una antorcha de
los altos funcionarios o cuerpos de elite, a quienes ni siquiera roza su estatus.
Error de libro. También nos pone sobre aviso de que “un marco institucional
inadecuado entorpecería las posibilidades de éxito de la reforma y la volvería
fácilmente reversible”. No ha habido, en verdad, reforma de calado, por mucho
que se empeñen, pero sí es cierto que el marco político-institucional actual en
nada ayuda siquiera a que se empuje o concrete.
Por tanto, esa reforma
estructural de la Administración Pública sigue pendiente. Desde tiempos
pretéritos. Hace casi cuarenta años (cuando era joven) ya se hablaba de
esa necesidad nunca afrontada. Dos generaciones para enterarse que existe un
problema, marca con fuego a un pueblo y a sus gobernantes. Los define alejados
de una sociedad e instituciones inteligentes, por no ser más explícito. La
estulticia colectiva como medio de confort.
Administración “impersonal”
Y mientras no se aborde de
lleno tal reforma, las instituciones serán débiles y nuestra democracia tendrá
raíces inconsistentes, pues la Administración “impersonal”, como recuerda
Fukuyama, estará lejos de alcanzarse en un país cuyo mayor problema reside no
en el marco regulador (tenemos leyes hasta en la sopa), ni en los procesos
electorales (estamos convocando permanentemente a la ciudadanía para que se
exprese políticamente y todavía queremos más), sino en los agujeros negros que
la aplicación de la ley y la democracia tienen en un sistema altamente
ineficiente en el campo político-burocrático y judicial, en los fallos
estrepitosos del sistema de controles del poder, así como en un tejido
institucional enfermo de un cóctel galopante de
clientelismo-nepotismo-amiguismo, que todo lo anega.
Las formas; siempre nos
quedamos en eso: en las apariencias. Propio de la sociedad del espectáculo
sobre la que premonitoriamente escribiera Guy Debord en 1967. ¡Hace casi
cincuenta años!. Detrás está la esencia, la que nadie quiere enseñar ni muchos
otros ver. Y, mientras tanto, pasa el tiempo…
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