Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- Solo la casualidad ha querido que el Real Decreto-Ley
27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y
urgente, aplicables a las entidades locales, coincida en el número de la
disposición con la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y
sostenibilidad de la administración local. Ambas disposiciones normativas, la
primera una norma excepcional (pendiente de convalidación parlamentaria por el
Congreso de los Diputados) y la segunda una Ley ordinaria de carácter básico,
dictadas por diferentes Gobiernos y de distintos colores, representan
probablemente las dos agresiones normativas más serias que la autonomía local
ha recibido en la etapa constitucional. Particularmente dirigidas ambas, contra
la autonomía municipal. Pero no es momento de precisiones.
Con la LRSAL fui muy crítico y no lo puedo ser menos con
este Decreto-Ley, por razones de coherencia personal e institucional. Quien
crea de verdad en la autonomía local, no puede compartir ninguna de ambas
normas. Tampoco esta última, se adorne el producto como se quiera. Cuando la
leí, ciertamente me quedé perplejo: si las entidades locales -como se afirman-
son el único subsector de las cuentas públicas saneado financieramente, se les
premia con la indiferencia y el abandono. Que se las apañen solas, las que
tengan “ahorros” con lo que les transfiera el Estado una vez se haya hecho con
ellos como préstamo, las demás que se queden a su propia suerte. Injusto y
discriminatorio. Hasta un alcalde tan prudente y equilibrado como el del
Ayuntamiento de Bilbao, Juan Mari Aburto, ha tenido que poner el grito en el
cielo ante semejante desatino. Y como él otros muchos, alcaldes y alcaldesas.
La LRSAL supuso un ataque frontal a la autonomía
político-institucional de los municipios, así como en algunos aspectos también
en su dimensión económico financiera; el reciente Decreto-Ley 27/2020 deja la
autonomía económico-financiera y, sobre todo, la suficiencia financiera de los
ayuntamientos, así como la necesaria y urgente prestación de los servicios
básicos a la ciudadanía en la durísima etapa “post-Covid19” que viene,
completamente por los suelos. Es difícil justificar unas medidas tan hirientes,
por mucho que se empeñe el legislador excepcional en la exposición de motivos
en buscar todo tipo de adornos dialécticos. Al margen ahora de su más que
dudosa constitucionalidad tanto formal (por atribuir al Alcalde y no al Pleno
una decisión existencial de la Hacienda Municipal) como material (por las
innegables desigualdades que genera en el tratamiento de los municipios y a su
ciudadanía).
Ambas disposiciones normativas tienen en común, además, que
fueron o han sido capaces de aunar en contra de ellas a todos los grupos
políticos y alcaldes de todos los colores, salvo entonces los del PP y ahora los
del PSOE. Ya en 2013 hubo algunas voces críticas municipales en las filas del
PP. En estos momentos, llama la atención que alcaldes socialistas muy activos
con la defensa a ultranza de la autonomía local y también con la posibilidad de
utilizar los remanentes de tesorería sin tales hipotecas financieras como las
dibujadas diabólicamente por esa norma excepcional que salió publicada en el
BOE un 5 de agosto, guarden un mutismo absoluto. En política local, quienes
ejercen las alcaldías se deben siempre a su ciudad y a sus gentes, antes que al
partido. Quien no vea esto, probablemente no ha entendido nada.
Desconcierto
Mi primera percepción ante estas medidas es de desconcierto,
después de tristeza. Nadie se toma en serio la autonomía local. Ni en nuestra
historia contemporánea, ni en la ya larga etapa constitucional de 1978, ni
tampoco en estos momentos. En 1985, con todas sus limitaciones, se edificó un
primer edificio normativo local (la ley de bases de régimen local), que
prometía grandes esperanzas. Pronto se vieron parcialmente arruinadas. Aun así,
hubo intentos de despegar el vuelo del mundo local; pero siempre se le bajó a
tierra. Que en 2020 el porcentaje del gasto público sobre el conjunto del
sector público se mueva en porcentajes parecidos que hace veinte o treinta años
nos lo dice todo (por ejemplo, a principios de siglo era el 13 por ciento,
mientras que en 2016, tras la crisis, había bajado al 11,2 por ciento; datos
extraídos de Juan Echániz Sans, Los gobiernos locales después de la crisis,
FDGL, 2019, p. 25). Autonomía pobre e ignorada.
Me produce también honda decepción que quienes lideraron la
transformación de los ayuntamientos hayan olvidado sus esencias y de dónde
venían. Al menos durante un período, antes de que la política se transformara
en comunicación y los partidos en oligarquías cesaristas cerradas, la defensa
de la autonomía local había sido una bandera del socialismo español que supo
concitar voluntades, entre otros momentos críticos, cuando se produjo, por
ejemplo, la agresión de la mal denominada reforma local. Debe ser que el poder
(central) todo lo transforma o que el Covid19 termina nublando hasta los
sentidos más básicos del gobernante, también las voluntades de defensa de
autogobierno de los mandatarios locales, que se convierten, así, en monaguillos
de polémicas e irreconocibles decisiones políticas. También me ha sorprendido
desagradablemente que en la FEMP se haya aprobado tal acuerdo con el voto de
calidad de quien ocupa su presidencia, alcalde de gran trayectoria y no menor
prestigio que en el final de su carrera política ha preferido apostar por el
Gobierno que tejer voluntades para obtener un buen acuerdo y sacar los dientes,
si fuera preciso, frente al Ministerio del ramo. Votar, cuando una decisión ya
está tomada, es apostar por fragmentar una organización y dejar hondas heridas
que tardarán en cicatrizar. Un triste bagaje queda en esta coyuntura: la FEMP
está herida de muerte, o al menos ha quedado tan tocada como la siempre
olvidada autonomía local. Este virus político devastador propio de la pandemia
no va a dejar una institución en pie. Y las que queden, colonizadas hasta los
tuétanos.
Pero bajo el manto de un silencio sepulcral en un agosto
tórrido y extraño, que no augura nada bueno, se esconde malestar e indignación.
Los alcaldes han saltado en 2020, como lo hicieron en 2013. La paradoja es que
son distintos. Nada hay peor que creer que la autonomía local sólo la defiende
la oposición y no el gobierno de turno. El sentido institucional es algo que se
perdió en España hace mucho tiempo y que no terminamos de encontrarlo de nuevo.
De ahí a considerar que lo local -como apuntara Manuel Zafra- es una materia
objeto de transacción como cualquier otro sector o ámbito de gobierno, sólo hay
un paso. Los Ayuntamientos son un nivel de gobierno y una institución central
en el funcionamiento del Estado. Y hacen más feliz o infeliz la vida y
existencia de sus ciudadanos. Son la argamasa en la que se fijan los pilares
del Estado constitucional. Mientras eso no lo vean nuestros distantes gobernantes
(aquellos de 2013 y estos de 2020), solo habrá ceguera en política. Que, al
parecer, abunda.
Un marco normativo en ruinas
El marco normativo institucional local está en ruinas.
Treinta y cinco años de innumerables y desordenadas reformas a la carta han
dejado la vida político-institucional local exhausta, con un traje ceñido
e incómodo que impide la necesaria adaptación y en un terreno (ordenamiento
jurídico y tribunales de justicia) siempre plagado de arenas movedizas. La
financiación local es un tema peor resuelto aún. Se han hecho estudios e
informes, algunos muy importantes, sin que ninguna decisión política se tome al
respecto. Siempre se aplazan. Para mejores tiempos, que nunca llegan.
A pesar de ese oscuro cuadro político-normativo general, hay
Comunidades Autónomas que llevaron a cabo reformas del gobierno local
ciertamente pioneras e innovadoras (Andalucía, Euskadi, y la última de ellas,
con gran aplomo, en Extremadura). Las instituciones no se cambian por leyes,
sino por la práctica gubernamental y política. También por el actuar de los
propios ayuntamientos y de sus alcaldes. Y algunos pasos importantes se están
dando, como decía, en determinados territorios, aunque desde Madrid no
se vean y muchos menos se entiendan. Convendría que algunos de estos modelos se
conocieran realmente, pues para el aprendizaje colectivo, también de la propia
política, sería importante.
Son los gobiernos locales, en cuanto estructuras
institucionales de proximidad a la ciudadanía, los niveles de gobierno que
gozan de mayor legitimidad y reconocimiento ciudadano, mucho más que las
omnipresentes Comunidades Autónomas y también mucho más que la aparente
fortaleza del (finalmente débil) Estado. Estar en la trinchera de los problemas
inmediatos y buscar soluciones a las necesidades reales de la ciudadanía, que
muchas veces aparentan no tenerlas, ha encumbrado la gestión de innumerables
alcaldes y de sus equipos de gobierno.
Hacer política de regate corto con los ayuntamientos es
errar el tiro. Ahogar financieramente más de lo que están a quien no tiene
superávit porque tuvo unos gobiernos que dilapidaron los recursos o endeudaron
más allá de lo razonable a sus ayuntamientos, no puede castigar a una
ciudadanía que lo está pasando igual de mal (o peor) que la de los pueblos o
ciudades de al lado. Tampoco se entiende premiar a quien, en algunos casos, no
supo ejecutar un presupuesto. En los ayuntamientos se hace política, pero sobre
todo gestión, ambas de proximidad. Porque si algo no comprendió el poder
central en 2013 y sigue sin comprender ahora en 2020, es que la simbiosis entre
ayuntamientos y ciudadanía es muy intensa. El sentido de pertenencia es muy
alto. Y las agresiones institucionales o la cuarentena financiera concitarán
rechazo. También entre la propia ciudadanía. Los alcaldes lo pueden justificar
de forma muy obvia: no nos llegan recursos extraordinarios porque el Gobierno
no quiere o no nos dejan disponer plenamente de nuestro superávit (o
“ahorros”).
Si lo que se pretende hacer con los ayuntamientos (pues aún
falta el trámite de convalidación por el Congreso) se hubiera realizado con las
Comunidades Autónomas (aunque estas, por lo común, sólo tienen déficit), ya
tendríamos incubada una sublevación institucional de proporciones
estratosféricas. El nivel local de gobierno ha sido el gran olvidado del maná
público presupuestario, financiado, al fin y a la postre con las (esperadas)
ayudas europeas o con deuda pública, pues la caída de ingresos fiscales en 2020
será espectacular.
Sin embargo, la paciencia tiene un límite. También la de los
Ayuntamientos. Tengo la impresión de que el Gobierno no ha medido bien sus
pasos, la necesidad apremiante de recursos financieros le ha hecho buscar
atajos políticos atacando una vez más al más débil y con consecuencias
incalculables. Querrá arreglarlo todo mediante una negociación cruzada en la
votación de convalidación del Decreto-Ley, como nos tiene acostumbrados: sacar
el conejo de la chistera en el último minuto con mil y una concesiones
puntuales. No obstante, la estructura del Real Decreto-Ley tiene vicios no
sanables de edificación, que lo hacen difícilmente reformable, salvo aplicar
medidas de apuntalamiento. La imperiosa necesidad de recursos financieros que
asoma a unas arcas vacías y sin expectativa alguna de reponerse a corto plazo,
ha precipitado una decisión que, se mire como se quiera, es un auténtico
atropello a la autonomía local; además, condena a la ciudadanía española (o a
una parte de ella) a tener peores servicios públicos locales y ata de pies y
manos a los gobernantes locales frente a la durísima crisis del Covid-19 que no
ha hecho sino comenzar. Esta decisión sí que “dejará gente atrás”. Y mucha. De
carne y hueso.
Lamento que este nuevo paso en la desescalada del
autogobierno local lo hayan liderado precisamente quienes se opusieron en
2013 a aquélla otra afrenta a la autonomía local. La paradoja es que han
cambiado las posiciones políticas, pero el problema sigue siendo el mismo. Las
crisis enturbian profundamente el sentido de la realidad. Más aún en un
contexto tan serio y largo como el que ya estamos viviendo y del que todavía
nos queda por transitar (crisis sanitaria, humanitaria, económica, social e
institucional). En fin, confiemos en que la razón y el buen juicio se impongan,
y se enmiende este grave desacierto inicial que, si bien con muchas
dificultades, aún podría tener algún remedio o paliativo (aunque la solución
óptima, siempre enemiga de la que saldrá, sería derogar ese Decreto-ley). A la
política de verdad, en todo caso, le toca poner la solución. Aunque el negro
panorama que se advierte en el horizonte financiero inmediato no augure
precisamente salidas fáciles a la situación creada. Los malos tiempos para la
autonomía municipal, que ya creíamos olvidados, irrumpen de nuevo. Una pena
Epílogo
En un tono más personal, debo añadir que con este Post he
roto el silencio estival que me había propuesto, con la finalidad de dedicarme
profesionalmente a mis asuntos más urgentes, realizar innumerables lecturas
pendientes (que alguna de ellas estoy reflejando y reflejaré en entradas anteriores
y posteriores a esta) y, en particular, con la vana pretensión epicúrea de
buscar algo de distancia frente a una inmediatez política, económica y social,
también mediática y de las propias redes, claramente atosigadora y asfixiante.
Y que sólo trae malas noticias, aunque se edulcoren. La situación, sin embargo,
por su innegable importancia, me ha exigido hacer esta excepción, que ya
anticipo no será la regla. Vuelvo a mi trabajo (por cierto, en varios frentes
con la mirada puesta en lo local), lecturas y, si me es posible, a disfrutar de
algún período de descanso.
Hace casi siete años, cuando se aprobó la LRSAL, me llamaron
para formar parte de una Comisión técnica redactora del conflicto en defensa de
la autonomía local, que promovieron finalmente 2.393 municipios. Me sumé
entusiasmado al reto, que tuve que abandonar de inmediato por el deterioro de
la salud y ulterior fallecimiento de mi padre. Aún así, a partir de entonces
difundí, en diferentes foros académicos y políticos, así como en distintos escritos,
innumerables críticas a una reforma local hecha desde Madrid por quienes ya
entonces -denunciaba- desconocían el mundo local (valga como ejemplo puntual el
artículo sobre la LRSAL publicado en el Anuario Aragonés del Gobierno
Local de 2013, número 5, que dirige el profesor Antonio Embid Irujo). Allí,
entre otros muchos trabajos, podrá buscar el lector interesado una defensa a
ultranza de la autonomía municipal que, si bien realizada igualmente o en
términos académicos con mayor rigor por otros muchos colegas académicos y
profesionales, sigue siendo necesaria en nuestros días. Y, al parecer, lo
seguirá siendo mucho más a partir de ahora. La crisis que viene es inmensa y
superarla razonablemente requerirá mucho tiempo y constancia, también trenzar
acuerdos transversales como muchas ciudades están haciendo; pero especialmente
será necesario disponer de gobiernos municipales sólidos que trabajen por la
transformación y la Gobernanza Pública en un marco de la Agenda 2030, que no
conviene olvidar nunca, pues su finalidad, como se expone en todos los
documentos, es “no dejar a nadie atrás”. Y, por lo que estamos comenzando a
ver, tanto personas como algunas instituciones (ayuntamientos, entre otras) se
están quedando atrás. Si alguien no lo remedia.
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