Algunas propuestas para regular los lobbies en España

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Por Juan Carlos Calomarde García.-Hay Derecho blog.- Max Weber dijo que quien hace política aspira al poder. Esta sencilla observación, pero a la vez aguda y precisa, adquiere una mayor dimensión si se plantea conjuntamente con esta pregunta: ¿Quiénes hacen política hoy? En España, igual que en muchos otros países, ésta es ejercida mayoritariamente por los partidos políticos. De hecho, la Constitución española, en su artículo sexto, atribuye a estas formaciones la condición de «instrumento fundamental para la participación política». Ahora bien, si consideramos esta misma cuestión desde un punto de vista práctico, probablemente incluiríamos a más organizaciones. 

Con todo, aunque la política sirva para conseguir poder, no hay que olvidar que éste, a lo largo de la Historia, se ha manifestado en distintas extensiones, formas y grados. En relación con esto, actualmente la Ley se consagra como un considerable ejercicio de poder, debido a que, como dicta el principio de legalidad, los poderes públicos quedan sujetos a ella.

De acuerdo con lo expuesto anteriormente, ¿los lobbies hacen política? Es una posibilidad, aunque antes de responder dicha pregunta, convendría establecer un mínimo marco teórico. Así pues, un lobby o grupo de presión puede definirse como una organización que intenta influir en una o varias personas que ejercen, o presumiblemente ejercerán, al menos, una cuota significativa de poder; de ahí que su principal objetivo sea dirigir parte de la producción normativa en una determinada dirección. Esta actividad puede no encajar en una definición estricta o rígida de política, pero no hay nada más político que legislar, por lo que sería conveniente someter a estos grupos a algún tipo de reglas. En cualquier caso, la prohibición de los mismos debería rechazarse porque un lobby no es algo malo per se, ni todos ellos tiene intereses exclusivamente económicos. Además, si se prohibieran, sencillamente seguirían operando de manera clandestina.

¿Cuál es la situación actual?

Estados Unidos cuenta con la Lobbying Disclosure Act, aprobada en 1995, pero su primera ley al respecto data de 1946. Sin embargo, en la Unión Europea los lobbies no tienen una regulación específica, siendo solo posible mencionar las Normas y Registro para Consultores y Asesores Políticos de 1992. Pese a ello, en 2011, en sustitución de los registros del Parlamento y la Comisión, se constituyó el Registro de Transparencia de la Unión Europea, en el que se inscriben desde los propios grupos de presión de las empresas hasta consultorías profesionales o incluso grupos de reflexión. En realidad, tal y como se recoge en el Informe anual sobre el funcionamiento del Registro de transparencia 2019, presentado por el Parlamento Europeo y la Comisión, el registro se aplica a todas las organizaciones y personas que realizan actividades cuyo propósito sea influir en los procesos decisorios y de ejecución de las políticas de las instituciones de la Unión. Por otro lado, en España, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia creó también su propio registro en 2016. Lo interesante de estos instrumentos es que sirven para identificar qué organizaciones actuarán como grupos de presión.

Empero, la función de esos registros tiene que completarse con herramientas adecuadas en materia de transparencia. En este sentido, España aprobó en 2013 su Ley de Transparencia, la cual entre otras posibilidades establece unas obligaciones de publicidad activa que deben cumplir los sujetos recogidos en su ámbito de aplicación. Esto es destacable, porque obliga a los poderes públicos a publicar, por ejemplo, los contratos que han firmado o las subvenciones que han concedido. No obstante, en el presente caso lo más importante es la información de relevancia jurídica, ya que es el apartado más idóneo para albergar la denominada «huella legislativa», es decir el recorrido de las normas desde que son meros borradores hasta su publicación definitiva. Esto permitiría examinar si los posibles cambios en la redacción de una norma están orientados a beneficiar a algún sector o empresa determinada. Eso sí, esto obligaría definitivamente a dotar de más medios y recursos tanto al Consejo de Transparencia como a los distintos órganos equivalentes de las Comunidades Autónomas, dado que son los encargados de controlar el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa.

¿Qué retos hay por delante?

En consonancia con lo dicho, la reforma de la Ley de Transparencia ayudaría a conocer mejor la actividad -política- de los grupos de presión. Ahora bien, en España, una legislación sobre los lobbies debería también tomar en consideración el siguiente aspecto, señalado por Transparencia Internacional en su informe Una evaluación del Lobby en España. Análisis y propuestas: «la actividad de lobby más importante que se realiza en España no [es] ante el poder legislativo, sino ante el poder ejecutivo y las cúpulas de los partidos». Una característica del sistema político español que se explica porque el sistema de listas cerradas da mucho poder a las cúpulas de los partidos sobre sus representantes electos. De esta manera, el informe prosigue arguyendo cómo los lobbies prefieren influir en estas cúpulas o en los gobiernos, sobre todo cuando estos últimos cuentan con mayoría absoluta.

Por el contrario, en países como Estados Unidos, la práctica del lobby es distinta, puesto que convencer al partido no garantiza el éxito de la negociación. En el país norteamericano el representante tiene un vínculo más estrecho con su circunscripción que con su partido, mientras que en España generalmente se impone la disciplina de voto partidista. Esta circunstancia invita a no descuidar la vigilancia sobre los partidos, aun cuando el control económico sobre éstos mejoró con la reforma del año 2015. Esto hace aconsejable que se tengan en cuenta dos medidas que podrían incorporarse a través de la Ley de Partidos Políticos: la primera afectaría a su capítulo II, y giraría en torno a la conocida reivindicación de mejorar la democracia en los partidos, ya que para lo que nos atañe es muy recomendable que algunas decisiones sean tomadas por el mayor número posible de personas. La segunda de ellas requeriría que la ley reconociera que las relaciones de los partidos con estos grupos existen, pero que al mismo tiempo fije algunas directrices básicas para estos encuentros.

En conclusión, si democracia es también vigilar al poder, es imprescindible que la ciudadanía cuente con las herramientas para ello. Por tanto, la supervisión de la «huella legislativa» conviene que sea especialmente exhaustiva con las enmiendas que presenten los grandes partidos, así como con los proyectos de ley y reglamentos propuestos por los gobiernos con amplia mayoría. En consecuencia, es imprescindible que se dote de un renovado sentido a aquellas primeras palabras de la Ley de Transparencia: «La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política».