Una Función Pública para transformar España (y II)

Otro post de interés. Por Jesús Fernández-Villaverde. El Confidencial: Una Gran Estrategia para España. Las Élites Publicas.

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- La gestión integral de recursos humanos en las Administraciones Públicas está totalmente olvidada en la agenda política y reducida a la aplicación de las reglas jurídico-formales en la cotidiana administración ordinaria de las cuestiones de personal. No hay política de personal, tampoco apenas organización y gestión de recursos humanos, y sí mucha administración de personal, o lo que se denomina gráficamente (Gorriti-Toña) como ejercer funciones propias de “gestoría administrativa de personal” (nóminas, permisos, vacaciones, etc.).

También resulta obvio constatar que tenemos una selección de funcionarios cortada con un patrón tradicional y que no mide competencias sino (casi) exclusivamente conocimientos de programas o temarios propios del pleistoceno funcionarial, que tampoco atrae talento y que, además, en sus posiciones de élite, materialmente es un sistema altamente discriminatorio, social y territorialmente, así como nada atractivo para captar perfiles innovadores o tecnológicos (STEM) o de aquellas personas fuertemente cualificadas en competencias digitales, que son parte del núcleo básico de herramientas (junto con las habilidades blandas) que deberán acreditar los futuros funcionarios en los próximos años, mal que les pese a nuestras Administraciones Públicas que siguen seleccionando bajo pautas decimonónicas y con metodologías o procedimientos absolutamente caducos. En los próximos diez años la selección de personal será extensa e intensa (centenares de miles de empleos y muchos de ellos con perfiles absolutamente nuevos) en todas las Administraciones Públicas y es necesario reinventar totalmente su modelo institucional y su propio formato. El viejo esquema que asigna a un órgano directivo de la Administración (Direcciones de Función Pública o Institutos y Escuelas de Administración) organizar los procesos selectivos (con tribunales formados por funcionarios en activo), ha llegado a su estación de término. No puede funcionar más así. La existencia de Agencias de Selección o Comisiones Permanentes de Selección, con autonomía funcional e imparcialidad, será un modelo a explorar en todas las organizaciones públicas.

La formación continua de funcionarios sigue estando cortada igualmente con moldes envejecidos. Las instituciones de formación, como muchas otras de la función pública (por ejemplo, las Direcciones Generales de Función Pública y las Escuelas o Institutos de Administración), proceden de la reforma administrativa de mediados del pasado siglo, cuando ahora el entorno social, económico y digital de la Administración Pública nada tiene que ver con ese diseño. La política de función pública no es un asunto departamental (o ministerial), ni tampoco sectorial, es un ámbito que debería estar ubicado o  muy próximo a la Presidencia de Gobierno. Y gestionada de forma descentralizada institucionalmente a través de una Agencia (de Selección y Desarrollo Profesional, por ejemplo). También la selección de directivos.

Por lo común, en buena parte de las Administraciones territoriales el ingreso se consigue primero por la puerta falsa de las interinidades, luego bendecido por los pervertidos y generalizados  sistemas de concurso-oposición que tienen exigencias blandas (Xavier Boltaina), que no penalizan nunca a los que ya están para que puedan, así, sumar su mochila de puntos adquiriendo la condición de funcionarios de carrera y lograr la ansiada estabilidad para veinte, treinta o más años. Un sistema, aparte de ineficiente, de encaje constitucional más que dudoso, pues coloca en peor posición a quien no logró (por las razones que fueran) plaza de interino, y en todo caso penaliza al talento joven. ¿Qué será de la Administración Pública durante ese tiempo de varias décadas en que ese personal aplantillado quedará incrustado en las estructuras funcionariales ejerciendo en ciertos casos tareas que están llamadas a desaparecer (por ejemplo, auxiliares o administrativas)? A nadie importa. Ni qué hagan parece ser que tampoco. Se está gestando un pacto entre el Ministerio del ramo y los sindicatos para aplantillar directamente a todo el personal interino de larga duración. Un problema endémico en las Administraciones autonómicas y locales. Veremos cómo se articula y qué costes, directos e indirectos, tiene tal proceso. Quienes así ingresen (sobre todo si lo hacen con bajos niveles de conocimientos y destrezas)  es probable que, si no se les obliga a procesos formativos de adaptación exigentes y continuos, muestren todas sus carencias en poco tiempo. La pregunta será qué hacer con ellos, amén de retribuirles.

La formación inicial, cuando la hay, no es realmente selectiva; y sus contenidos distan mucho de ser los necesarios para afrontar las tareas funcionariales en el tercera década del siglo XXI en las Administraciones Públicas. La formación continua, también salvo puntuales excepciones, sigue todavía hoy el formato tradicional (edulcorada con power-point) que apenas añade valor a lo que realmente se hace, y si se configura como formación innovadora se topa de lleno con que tal aprendizaje tiene encaje complejo en la actividad real de las administraciones públicas. Por ejemplo, durante los últimos treinta años hemos formado en dirección pública decenas de miles de funcionarios que, en su mayor parte, han seguido desempeñando tareas convencionales en sus respectivos puestos de trabajo, pues apenas han sido promovidos a tales niveles de responsabilidad, habitualmente secuestrados para la designación política y la libre designación. Dinero y energías tiradas por la ventana, expectativas también. Ahora los formamos, por ejemplo, en innovación y gobierno abierto, para que sigan viendo cómo en sus organizaciones tales ideas-fuerza forman parte del escaparate político, pero apenas trascienden los muros de la actividad administrativa. Aunque esté aún desligada de las necesidades reales, la formación, sin embargo, será en los próximos años uno de los pilares claves de la transformación de la Administración Pública, ante el reto del aprendizaje permanente a lo largo de toda la vida profesional de los funcionarios que será ineludible en un proceso disruptivo de revolución tecnológica y de imperio de los datos. La provisión de puestos de trabajo, con esa dicotomía disfuncional de viejo tufo (concurso/libre designación), sigue esos mismos esquemas formales y nada efectivos. Contiene un abanico muy estrecho de posibilidades, por lo común muy mal aplicadas, lo que produce, por un lado, a la rigidez de estructuras y, por otro, nos lleva derechamente a una falsa flexibilidad a veces hipotecada con una discrecionalidad de banda ancha.

Más complejo, hasta el punto de convertirse en un imposible, resulta la implantación de la evaluación del desempeño, que se ha convertido casi en un pío deseo normativo. Aunque algunas buenas prácticas, siquiera sea excepcionalmente, se están empezando a dar (José Vicente Cortés). La gran asignatura de la función pública española es la de saber gestionar mínimamente la diferencia. Quien piense que todos los funcionarios, por cumplir la misma jornada, trabajan igual, producen lo mismo y deben tener retribuciones idénticas, se engaña completamente. Hay funcionarios excelentes, buenos, regulares, malos y muy malos, como también hay alumnos que en cualquier sistema educativo se pueden encuadrar en tales casillas. No debiera ser así en el caso del empleo público, al menos si los filtros de entrada y del desempeño  funcionaran cabalmente. Pero no funcionan. Ya no es suficiente legitimidad haber superado una oposición hace 10, 20 o 30 años. Hay que acreditar excelencia profesional continua. No basta con declararla, sino que se ha de manifestar día a día. Y ello solo lo puede acreditar una evaluación objetiva del desempeño que, con el objetivo principal de mejora de la organización y de la gestión, sirva también para una progresión profesional que, por definición, ha de ser diferente y no igual en sus resultados, con ritmos distintos y consecuencias dispares. Lo mismo que las compensaciones retributivas, que deben estar ligadas a las funciones, pero también al desempeño de las tareas. Pagar lo mismo por hacer cosas distintas (esto es, pagar lo mismo al que hace bien su trabajo al que lo hace mal o al que no lo hace) es algo absolutamente injusto, y alimenta que la Administración Pública se unifique siempre por los resultados más bajos y por los desempeños más ineficientes, pues sin estímulos, por mucha vocación que se tenga, siempre el desempeño y el tesón decaen, también la motivación y la propia implicación o el sentido de pertenencia. El igualitarismo funcionarial no es una mentira piadosa, sino una patología absolutamente insultante. Por definición, no puede existir en una institución de función pública que se califique de profesional.

Lo que sí hacen las Administraciones Públicas es pagar “religiosamente” a sus empleados a fin de mes. Quien mejor lo expresó fue Gregorio Luri. Cuando se jubiló de la docencia expuso los términos del problema con una claridad extraordinaria: “La Administración ha cumplido más que satisfactoriamente el pacto que ambos firmamos libremente el día que aprobé mis oposiciones (…) Se podría decir que he sido afortunado por tener un patrón mucho más preocupado por pagarme puntualmente cada mes que por supervisar mi trabajo” (La escuela contra el mundo, Ariel, 2015, p. 35). Una reflexión que puede extenderse a toda la función pública. Y procede de alguien que fue un funcionario ejemplar, y es reconocido filósofo y pedagogo, autor de innumerable libros, por cierto muchos de ellos imprescindibles para entender el sistema educativo actual. Las disfunciones que ese modelo genera son innumerables. Y ahí surge el desempeño diferenciado, comprometido por parte de algunos profesionales, de cumplimiento estricto por parte de otros y sencillamente de escaqueo o relativismo funcional por parte de un segmento de ese colectivo funcionarial. El sucedáneo del teletrabajo en el empleo público puesto en marcha en la etapa del confinamiento mostró fríamente esas grietas. Hay quien trabajó en exceso, otros bien y algunos nada. Sin objetivos, tareas, seguimiento y evaluación no hay teletrabajo.  Lo veremos en los próximos meses y años, si alguien no pone remedio efectivo. No volveré sobre un tema ya tratado.

La función pública, tal como se decía en la entrada anterior, no solo está atravesada en la zona alta por la politización de sus estructuras, sino que en los niveles superiores (y, en algún caso, intermedios) ofrece una presencia marcada de prácticas ranciamente corporativas, que ocupan también espacios importantes de la actividad pública de la Administración (incluso cuotas de poder elevadas) con intereses profesionales muy cerrados que se defienden como realidades inmutables frente a cualquier tentativa de cambio. En las zonas baja y media de la Administración, por el contrario, el dominio universal corresponde al sindicalismo del sector público (que tienen también expresiones corporativas-sindicales propias en la zona alta), que prácticamente fagocita a un empleador débil, como es el político de turno o el directivo “de confianza política”, y convierte la Administración Pública en un espacio muchas veces cogestionado (o peor aún, dirigido extramuros o con mando a distancia sindicalmente) donde el poder de dirección y control (salvo el horario) de la Administración está muy debilitado (Joan Mauri).  La pretendida defensa sindical de los servicios públicos se convierte, paradójicamente, en un escudo formal de mantenimiento de prerrogativas y privilegios funcionariales. Lo estamos viendo una día sí y otro también. Falta, sin embargo, un estudio comparado y analítico que confirme empíricamente lo que es un secreto a voces: que las condiciones de empleo del sector público son, al menos en los niveles medio-bajos, mucho mejores que las del sector privado, también en el plano retributivo. En los altos es otra cosa.

La situación descrita es sabida por todo aquel que tenga mínimo conocimiento de las administraciones públicas, pero no por la generalidad de los ciudadanos ni tampoco por los medios de comunicación, que muestran un desconocimiento importante del sector público y más aún del empleo público. Por otro lado, cabe reflejar la existencia, siempre interesante, de algunos discursos innovadores en el empleo público, pero que apenas superan los estrechos ecos de las redes sociales ni permeabilizan el duro caparazón de las tradiciones administrativas. Bueno es innovar, pero la institución de función pública, al menos en sus elementos sustantivos, requiere hoy en día apuntalar sus principios existenciales: profesionalidad, integridad e imparcialidad. El problema de fondo de la función pública es institucional y de incapacidad de transformarse, y sirven de poco (aunque son menos que nada) las medidas puntuales de innovación o mejora, pues sin reformas institucionales tales mejoras pueden ser absorbidas por las patologías del sistema, que son muchas y profundas.

Desafíos

Se engañaría quien piense que el problema está sólo en las personas. El problema más crudo a resolver es la inexistencia de un modelo institucional y de gestión de la función pública que pueda dar respuesta a los innumerables desafíos a los que se enfrentará la gestión de la función pública en los próximos años: jubilaciones masivas, relevo generacional, transformación tecnológica y de los empleos (también en el sector público), así como una enorme y prolongada crisis fiscal que, como consecuencia de la Covid19 (o agravada por esta), incidirá directamente sobre el empleo público durante la próxima década. El previsible retorno de la tasa de reposición de efectivos, probablemente uno de los factores causantes del empobrecimiento y envejecimiento actual del empleo público (diez años mayor de media que en el resto de la sociedad), y la vuelta a la congelación de ofertas de empleo público, que son el recetario ortodoxo de los planes de reequilibrio fiscal, serán en los próximos años la puntilla para una función pública que se encuentra hoy con el sistema inmunológico hecho pedazos.

El gobierno o el país que no sepa dar respuesta cabal a tales retos dispondrá de una Administración que ya no será pública, pues estará inadaptada a los desafíos del futuro inmediato, adoptando el  exclusivo papel que tan bien cumple ahora de servidora vicarial del político de turno, con la imparcialidad perdida y la profesionalidad quebrada, así como con una ciudadanía que le dará la espalda al ser un instrumento cada vez más inservible para mejorar su calidad de vida y su propia felicidad. La digitalización transformará radicalmente el escenario público y los funcionarios deberán adaptarse acelerada y permanentemente a tales exigencias o, en su defecto, ver cómo se quedan atrás, lejos de las demandas de la sociedad. En ese contexto de disrupción, no cabe descartar que, más tarde o más temprano, las puertas de salida de las Administraciones Públicas se abran de par en par para aquellos funcionarios que no tienen tareas efectivas a desarrollar ni han acreditado capacidad de adaptarse a los nuevos retos,  salvo que se pretenda que la función pública se convierta perennemente en un estabilizador para que las cifras del desempleo no adquieran tintes más dramáticos de los que nos esperan en los próximos tiempos. La Administración Pública puede  ser muchas cosas, pero el papel que nunca debiera asumir es convertirse una entidad de beneficencia u hogar de asilo de funcionarios inadaptados y carentes de tareas a desarrollar o de ejercer las competencias profesionales necesarias, que a pesar de ello son retribuidos a través de una suerte de pensiones paralelas en plena edad laboral, que se suman así  a los millones de jubilados que cobran pensiones de “clases pasivas” en España (más de diez millones, a partir del retiro de la generación del baby boom). No hay Hacienda que aguante eso, por muy rico que sea el país, que no es precisamente nuestro caso.

Otros países, principalmente las democracias avanzadas, están comenzando a plantearse estas preguntas. También están explorando soluciones, en algunos casos sistémicas, aunque en la mayor parte segmentadas o parciales. Y conviene siempre mirar qué se está haciendo fuera y qué respuestas se dan a problemas que, unas veces son comunes (digitalización y transformación digital, alta dirección), y otras son propias de nuestra idiosincrasia (jubilaciones masivas) o de nuestra secular desidia (interinidades, selección, igualitarismo retributivo, etc.). Esa mirada externa es necesaria en estos momentos y debe enriquecer el punto de vista de cualquier análisis que se haga sobre el futuro de la institución de la función pública. Así se ha hecho ayer mismo en una importante contribución del economista Jesús Fernández-Villaverde. No obstante, quien piense (algo también anunciado ayer) que sólo introduciendo medidas de agilización burocrática y sin reformar a fondo la Administración Pública y el sistema de función pública podremos absorber y gastar eficientemente el maná de los Fondos Europeos de Recuperación en los próximos 4/5 años, está en un monumental error. Giuseppe Conte, primer ministro italiano, lo decía muy claramente el otro día: sin reformar la Administración no podrá Italia salir airosa de ese empeño. Y, si fallamos -afirmaba-, entonces sí “los ciudadanos tienen el derecho de mandarnos a casa”. Como ha expuesto en un recomendable trabajo el también economista Manuel Hidalgo, gestionar esos miles de millones de euros de ayudas requerirá “virtuosismo en la gestión”. Algo que desgraciadamente hoy por hoy carecemos. Y cada día que pasa queda menos tiempo para aproximarnos o rozar siquiera a ese objetivo. Mientras tanto, la política, en su salsa; en la de siempre. Y todo aún por hacer.