Transformación Digital en las Comunidades Autónomas (I). Actores principales

 "A diferencia de la Administración General del Estado, las CCAA han tenido una visión más centralizada y homogénea en el desarrollo de la e-Administración"

Por Sergio Jiménez. Analítica Pública blog. Tras unos cuantos estudios de la transformación digital a lo largo del mundo, vamos a hablar en clave interna. Con motivo de las múltiples elecciones que vienen, y ya con una cierta perspectiva comparada, me animo a hacer un pequeño estudio comparado de cómo se hace esto a nivel autonómico. A lo largo de diferentes artículos vamos ver cómo se construye la Administración electrónica en las Comunidades Autónomas y como se hace la transformación digital (si es que se hace). Para empezar vamos a ver cómo se organizan internamente, lo que nos dará pistas de cómo se entiende el problema y qué se quiere alcanzar.

Como sabéis, aquí no somos de juzgar ni de hacer rankings. El propósito del trabajo es ver qué se hace y qué implicaciones puede tener en lo que se obtiene. El propósito de este estudio no es decir qué es mejor, sino qué puedes hacer para lograr lo que pretendes conseguir.

Consideraciones previas

Antes que nada, empezaré explicando por qué elegimos las Comunidades Autónomas. En primer lugar nos permite un análisis comparado controlable y homogéneo. Hay un número limitado para cubrir con unas características más o menos similares. Sería muy difícil (aunque muy interesante) hacer un caso así a nivel local. Por otro lado, a diferencia de la Administración General del Estado, las CCAA han tenido una visión más centralizada y homogénea en el desarrollo de la eAdministración. El equivalente en ese plano tendrían que ser los ministerios. Así que es una opción abarcable con resultados, esperemos relevantes.

En segundo lugar, podemos comparar los resultados del reciente informe de eAdministración en las CCAA, pero esto nos entrega a un estudio de “tecnología disponible”. Podremos saber qué hay y cuánto se puede tramitar, y cómo consideran esas administraciones que es el servicio, pero no sabemos si estos servicios son especialmente buenos, útiles o incluso usados con éxito por la ciudadanía. Esto nos aleja de lo que entendemos como factor básico de la Transformación Digital.

En tercer lugar hay que decir que no es una recopilación sencilla. Aunque la web de Administración electrónica presenta un listado de documentos y órganos autonómicos, he visto que no siempre están muy actualizadas. He decidido moverme por la web entre esto, buscadores y demás como haría una persona ajena. En todo caso, creo que tengo casi todo ok.

Por último, hace 10 años terminé de escribir mi tesis doctoral que iba, precisamente, de este tema. Aunque me centré en la Comunidad de Madrid en ese trabajo, me dió para conocer los demás casos. Resultará curioso ver como en 10 años (en los que hemos pasado a las RRSS, móviles, NFC, blockchain y demás) si ha habido cambios

Transformación digital vs administración electrónica

En primer lugar hagamos una distinción en función a dos ejes. Lo primero es separar Administración electrónica de Transformación digital. Si, ya sé que el post se llama “transformación digital”, pero no todas las Administraciones han optado por este enfoque. Vamos a decir que, aunque no lo tratemos en este artículo, es algo que veremos reflejado en cada caso. Podríamos escarvar más y pensar si hay un auténtico valor de cambio para ofrecer valor a la ciudadanía, pero eso, en todo caso, lo dejamos para la parte de objetivos y acciones.

El segundo elemento es si hay o no hay plan. Debo reconocer que me ha sorprendido que haya comunidades que no tengan plan. O al menos, que no lo tengan en la actualidad. Esto no significa que no tengan una Administración electrónica, y por lo tanto, no los vamos a excluir, pero si tendremos en cuenta cómo influyen en otros aspectos.

Estructura organizativa para la Transformación Digital

Diarquía estructural

Existe una diferencia básica entre quienes tienen plan y quienes no. Como norma general, si no hay planes no hay necesidad de hacer una planificación y, por lo tanto, hay un escalon “prescindible”. En los casos en los que hay un plan nos encontramos generalmente con estructuras más complejas en dos o tres niveles. Donde se da esta circunstancia suele haber órganos planificadores, ejecutores y, ocasionalmente, coordinadores. 

Departamentos internos

Un departamento solitario

El modelo organizativo más básico es el que deja la planificación y/o la gestión en un departamento interno. Es decir, hablamos de un modelo en el que el diseño y/o ejecución del plan corresponde a Direcciones Generales o Secretarías Generales, por decir lo más común.

Estos modelos previsiblemente cuentan con una ventaja, y es la unidad de mando. Sin embargo, ese aspecto puede generar una debilidad, y es que no tiene una capacidad mayor de ordenación o gestión. Es decir, ¿por qué una DG de una consejería va a decirle a otra de diferente consejería cómo hacer qué cosas? Puede parecer que un reparto competencial efectivo y claro eliminaría estos problemas. Sin embargo, como decía mi profesor de autoescuela, de repartos competenciales bien definidos está llena la almudena.

En todo caso, vamos a considerar como tales a aquellas organizaciones que tienen un sólo órgano interno para todo lo que hagan. Estas son:

-Cantabria

-Navarra

-Aragón

-Castilla León

-Extremadura

-Baleares

-Andalucía

De todos estos, salvo Aragón, son casos en los que no he hallado planes específicos. Es decir, en términos generales, como era de prever, si no hay un plan, no hay estructuras específicas para el cambio. En principio parece lógico: si no hay más que seguir trabajando, no necesitamos quien planifique. Sin embargo, considerando principios básicos de teoría de la organización diría que la tortilla puede estar al revés: no hay planes porque nadie se pone a pensarlo.

Dos departamentos internos

Puede darse el caso en el que exista una diferenciación de funciones sin crear estructuras específicas. Es decir, una parte sería la dedicada al diseño (prescriptivo) y otra a la implementación (operativo). Esto permite una especialización funcional sin generar una estructura específica ligada al plan. T

Tenemos, en este caso, las siguientes Comunidades Autónomas:

-Madrid

-Valencia

-Murcia. En este caso, tenemos una cuestión curiosa, porque encontramos que la responsabilidad es de la Dirección General de Patrimonio e Informática, pero que hay una comisión de control y seguimiento creada para asegurar el cumplimiento del plan.

Esta estructura obedece a organizaciones con planes de Administración electrónica con amplios componentes internos. Genera, por lo tanto una división de funciones entre “negocio” y tecnología. Por un lado, la existencia de un plan otorga de una mayor legitimidad a estos actores. Por otro, existe una mayor continuidad al no depender de estructuras específicas ad-hoc. Es decir, aunque se acabe el plan, seguirían existiendo. Sin embargo, la permanencia y reparto competencial hace compleja la convivencia entre ambas estructuras. Intuyo (y comentarios con fuentes que trabajan en este modelo me lo confirman) que al final, uno de los dos agentes acaban teniendo una voz dominante. Sin embargo, como carezco de evidencias, es posible que esté equivocado.

Comités internos

El siguiente bloque se compone de autonomías que tienen una estructura o estructuras compuestas de índole interna. Es decir, diferentes departamentos de la Administración se integran para tomar decisiones. Luego la ejecución puede recaer en otro comité o un órgano como la Dirección General. Es el caso de:

-Asturias

-Euskadi

-La Rioja

-Castilla La Mancha

-Islas Canarias

Estas son autonomías con planes de Administración electrónica bastante amplios. Castilla La Mancha, Asturias y Euskadi y Canarias tienen una visión interna gubernamental que abarca también Gobierno Abierto. Aunque esta integración Gobierno abierto-eAdministración se integra en otros planes (Madrid o Aragón) aparentemente, estos últimos planes tienen una visión más amplia. En el caso de La Rioja, el plan es mucho más ambicioso, yendo a un plan completo de Región Digital.

Lógicamente la ambición de un plan que afecta a los cimientos de la concepción del gobierno precisa estructuras diversas y multidisciplinares. Esto explica la necesidad de generar este tipo de agentes específicos. La cuestión está en la capacidad efectiva de movilizar recursos y hacer cumplir el plan en organizaciones sólidamente consolidadas.

Otras estructuras

Existen dos casos que tienen una visión diferente marcada por un mayor componente autónomo o externo. Por un lado está Galicia, con la Agencia de Modernización Tecnológica y Catalunya con el Consorci AOC.

En el primer caso hablamos de un modelo gerencial más o menos común en España a principios de siglo. La idea de hacer una agencia que dirija la parte tecnológica y, a la vez provea de servicios al conjunto de la Organización, tuvo bastante presencia (consolidado quizá por el plan eEspaña que dio lugar a Red.es).

En el caso de Catalunya el Consorcio integra administraciones de diferentes niveles generando una plataforma de integración frente a enfoques más basados en la interoperabilidad. En este caso hablamos de un modelo que facilita la integración y que limita las implicaciones de gobernanza al centrarla en un solo agente. Sin embargo, su alcance depende, enormemente, de la capacidad de integrar a todos los gobiernos del territorio en la misma plataforma, si no, puede ser un esfuerzo enorme para un resultado insuficiente.

Algunas reflexiones sobre la estructura de los planes

Relación entre el plan y la estructura

Hay una aparente relación entre la amplitud de los planes y la complejidad orgánica. Cuando más grande es un plan, más actores es necesario integrar y más órganos hacen falta para gestionarlo. Esto, sin embargo, introduce problemas de gobernanza bien sea en términos de jerarquía, bien sea en términos de coordinación. Es decir, cuanto más agentes hay, más dificil es saber qué voz es la que hay que escuchar. Cuánta más gente habla, más difícil es evitar conflictos. En todo caso, parece complicado hacer un plan muy ambicioso sin un apoyo jerárquico significativo y continuado, tendrá difícil el éxito bajo un solo departamento interno.

Distancia jerárquica, liderazgo y ejecución efectiva

La complejidad organizativa genera, previsiblemente dos problemas importantes. Por un lado tenemos la posible superposición de acciones que acaba generando, focos de conflicto y elegir si queremos más a mamá o a papá. La otra posible opción es que uno de los dos agentes, (Generalmente el prescriptor) no tenga una relación muy directa con la implementación…. y en esto yo soy muy como Batman: importa lo que hacemos.

Amplitud y medidas verticales

Aunque todos los planes tienen un enfoque altamente horizontal, algunos de ellos tienen elementos verticales (aplicados a empleo, agricultura, educación, etc…) teniendo en algunos casos comisiones internas y en otras (Madrid) dejándolo en manos de organismos internos propios. Siendo una visión interesante la de integrar toda la transformación en una sola línea de acción, siempre llama la atención saber si una visión centralizada genera deajustes entre la tecnología y las necesidades del negocio.

Próximamente hablaremos de la estructura de los planes.