Planes antifraude de los gobiernos locales

 “La integridad pública se refiere a la alineación consistente con el cumplimiento de los valores, principios y normas éticas compartidos, para mantener y dar prioridad a los intereses públicos, por encima de los intereses privados, en el sector público” (Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública, 2017).

«La integridad es un bien público en la vida económica, política y social». (Adela Cortina, Construir confianza, Editorial Trotta 2003, p. 35)

Planes antifraude de los gobiernos locales. Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog. 

Preliminar. La obligación normativa establecida por la Orden HFP/1030/2021 de aprobar planes de medidas antifraude por las administraciones públicas y entidades del sector público se dirige, en principio, a aquellas entidades que participen en la decisión o ejecución de los fondos europeos vinculados al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. 

Tras más de tres meses y medio de ser aprobada tal norma reglamentaria, el Ministerio no ha dictado aún ninguna circular sobre cuál es realmente su alcance ni tampoco ha elaborado Guía alguna que permita a las entidades del sector público saber en qué medida quienes no sean estrictamente entidad decisora o de ejecución de tales fondos están también obligadas a aprobar tales planes. La rumorología y las consultas telefónicas son, mientras tanto, las que sustituyen a criterios más estables y de carácter general.

La duda planteada debe resolverse de forma positiva: las entidades locales que vayan a ser entidades ejecutoras de fondos europeos deben cumplir todas y cada una de las exigencias del sistema de gestión establecido en la citada Orden; pero las entidades locales que sean solo receptoras o beneficiarias de fondos europeos vinculados al Plan de Recuperación, deben asimismo aprobar esos planes antifraude, o si se prefiere adoptar todas las medidas necesarias que estén a su alcance para reforzar sus mecanismos de prevención, detección y corrección de las irregularidades administrativas, el fraude, la corrupción y los conflictos de intereses, pues en la correcta gestión de esos recursos en lo que a presupuestos de integridad se refiere están en juego principios tan importantes del Derecho de la Unión Europea tales como el de buena gestión financiera y el de protección de los intereses financieros de la Unión, así como principios de carácter más doméstico (vinculados a la absorción de los fondos europeos) como el de «compromiso con el resultado».

Qué es y qué no es un Plan de medidas antifraude

Cabe empezar por deslindar qué es un plan de medidas antifraude. Se trata de un instrumento estratégico de planificación que, partiendo del estado que presente cada entidad en torno al desarrollo de sus mecanismos de integridad (diagnóstico), establece un conjunto de medidas inmediatas y una batería de compromisos y medidas mediatas, programadas a lo largo del tiempo, cuyo objetivo último es mejorar paulatinamente las infraestructuras éticas de la organización al objeto de gestionar adecuadamente los fondos europeos vinculados al PRTR, y con la finalidad anudada de proteger los intereses financieros de la Unión Europea (que es donde provienen los recursos).  Por consiguiente, un plan de medidas antifraude tiene un objeto muy preciso: salvaguardar la integridad en la gestión de fondos europeos. Y a esto es a lo que debe dar respuesta. Lo demás, si se quiere, es a mayor abundamiento, pero debe ir siempre dirigido a esa finalidad.

Pero, para que no se vean comprometidos los principios antes enunciados, ¿sobre qué fondos europeos se han de aplicar las medidas de prevención, detección y corrección de las irregularidades, fraude, corrupción y conflictos de intereses? La Orden limita el ámbito objetivo de los planes antifraude a los fondos procedentes del PRTR, pero una vez adoptada una estrategia de integridad a seguir en los próximos cinco años (hasta 2026), no tiene ningún sentido que tal estrategia, con sus objetivos y medidas, no se proyecte también sobre los fondos del Marco Financiero Plurianual (2021-2027) o sobre los que procedan de otros planes de recuperación cuando el Gobierno vaya solicitando recursos financieros de la línea de préstamos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (71.000 millones de euros). En verdad, la gestión de fondos europeos se prolongará sobre un horizonte temporal que cubre los próximos diez años. El plan de medidas antifraude debe atender tal escenario temporal.

En suma, si los planes de medidas antifraude tienen por objeto principal la gestión de los fondos europeos, no cabe confundirlos con los sistemas de integridad institucional, aunque se puedan insertar en ellos si algún gobierno local los tiene, como también pueden ser (algo  deseable) el inicio de la construcción de una estrategia de integridad local en cuyo lanzamiento pueden actuar como palanca, o, en fin, pueden limitarse a lo que son y para lo que son: únicamente para gestionar fondos europeos (lo que sucederá en buena parte de los casos). La duda es si esas medidas se incorporarán definitivamente al sistema de control interno general y a la propia cultura ética de las organizaciones públicas. Si no es así, habrán servido de muy poco. 

Los planes de medidas antifraude tampoco son, en sentido estricto, una manifestación del compliance, ni de ese recurso terminológico tautológico o puro pleonasmo como se ha llamado al public compliance. El arrastre de la Directiva 2017/1371, ha sido en este (mal) enfoque determinante; así como el propio lenguaje del Derecho de la UE (artículo 325 TFUE, por ejemplo). Los planes de medidas antifraude deben ser sobre todo planes de integridad, que –como reconoció en su día la OCDE- refuercen los valores públicos y la infraestructura ética de las organizaciones con la finalidad principal de evaluar riesgos, evitando o mitigando la emergencia de comportamientos o conductas patológicas que comprometan los intereses financieros de la Unión Europea y erosionen la confianza que la ciudadanía ha depositado en que los fondos europeos sirvan para la recuperación y la transformación del país, así como para la mejora de los servicios públicos frente a los desafíos de la Agenda 2030, la transiciones ecológica y digital, así como la cohesión social y la igualdad. Dicho de modo contundente: los planes antifraude no, no son (solo) de compliance, son ante todo y sobre todo de integridad. 

Poner el foco en la prevención penal o sancionadora, con ser importante, no es más que una parte del problema. El compliance es voluntario, los planes antifraude no. A las Administraciones públicas no les son imputables los delitos societarios, tampoco en la gestión de fondos europeos (salvo, en su caso, a las empresas públicas): no se trata por tanto de armar un sistema de cumplimiento para eximir o atenuar las responsabilidades penales, como prevé el Código Penal (artículo 31 bis, apartado 2). Con los planes de medidas antifraude se persigue otra cosa: salvaguardar los intereses financieros de la Unión mediante una buena gestión financiera, también ética, que evite o mitigue las irregularidades y el fraude. Un error de enfoque de los planes de medidas antifraude (cuya denominación, de impronta del Derecho de la UE) puede estar en poner todos o casi todos los huevos en la cesta del “fraude”, olvidándose que un gobierno local (como cualquier Administración Pública) donde tiene mayor capacidad de invertir activamente es en la promoción de la integridad. Un enfoque prioritario de compliance distorsiona el campo de visión, como algunos planes de medidas antifraude recientemente aprobados muestra. No valen la traslación mimética de las mismas recetas ni soluciones aplicadas al mundo de la empresa cuando se deben proyectar sobre las Administraciones públicas y sus entidades del sector público. Ni el contexto institucional, ni el normativo, ni tampoco el marco conceptual, tienen que ver. Aunque muchos, cegados por la ola (y el negocio) de la ya vieja moda del “cumplimiento”, no lo vean (o no lo quieran ver). O simplemente no les interese.

Qué debe contener un plan de medidas antifraude de los gobiernos locales

No me cansaré de repetirlo. Los planes antifraude deben adaptarse a las exigencias, características y condiciones de cada organización, así como sobre todo a la intensidad y ámbito de gestión de fondos europeos que vayan a llevar a cabo (aspecto este último en el que la incertidumbre actual aún es muy elevada). Es por ello que el plan antifraude debe ser objeto de revisión o actualización continua. Por ejemplo, los riesgos advertidos inicialmente pueden crecer, multiplicarse o sufrir variaciones, en función de innumerables circunstancias. Los planes son importantes, pero mucho más aún lo es su desarrollo y correcta puesta en marcha. Se está poniendo demasiado el foco en el inicio (aprobar el plan), mientras que se orilla el cumplimiento de objetivos y la articulación de medidas efectivas (formación, códigos éticos con marcos de integridad, procedimientos efectivos de gestión de conflictos de intereses, canales internos de dilemas, quejas y denuncias, revisión y mejora de la evaluación de riesgos y banderas rojas, etc.). Si no se ponen las energías políticas y gestoras adecuadas para ejecutar convenientemente las medidas adoptadas, se pueden crear planes artificiales o huecos que al fin y a la postre materialicen una práctica que puede llegar a ser común: el “fraude de los planes antifraude” como resultado patológico de un mal proceso.

Por lo demás, los planes antifraude tienen un contenido mínimo taxativo (el definido en la Orden) y otro muy amplio de libre configuración o libre disponibilidad. Ello permite la construcción de planes pegados a la letra de la Orden, pero también admite, incluso recomienda, la elaboración de planes innovadores y exigentes en los objetivos, dotados a su vez de herramientas de gestión de la cultura de integridad en la organización. Esta última opción nos conduce al dilema común entre “salvar el expediente” cumpliendo formalmente una obligación o inclinarse por una decisión que refuerce la Gobernanza Local mediante un modelo de integridad avanzado y serio, siquiera sea en la gestión de fondos europeos. 

En realidad, en un Ayuntamiento o Diputación (como en cualquier Administración territorial) lo sensato es disponer de un plan antifraude que alcance a toda la organización local y a las entidades de su sector público (sin perjuicio, de adaptaciones puntuales en estos últimos casos).  Y para plantear correctamente las medidas es imprescindible disponer de un buen diagnóstico sobre la entidad, su organización, las herramientas de integridad que en su caso disponga, así como un correcto encaje en el contexto normativo-institucional en el que actúa (que suele ser variable según territorios), por no hablar de las funciones que realiza que se puedan ver afectadas por la gestión de fondos, etc. Sin este escrutinio no se puede plantear cabalmente el plan. Y todo ello debe incluirse en una Memoria del Plan, que resulta oportuna para dar coherencia a su contenido. Pero hay que ser realistas: el pequeño y mediano municipio necesitará no solo para su elaboración, sino también para el desarrollo y ejecución del plan antifraude, fuerte apoyo de las diputaciones u órganos equivalentes, así como de las asociaciones y federaciones de municipios. Hay muchas herramientas de integridad que solo se pueden poner en marcha desde estructuras que dispongan de medios y capacidad de asistir técnicamente a los municipios. 

En lo demás, hay que exponer y desmigar ordenadamente las medidas inmediatas y mediatas en torno –como sugiere la Orden- a las cuatro fases del ciclo antifraude, acompañando tales medidas de los instrumentos que sean necesarios para sus primeros pasos: declaración política al máximo nivel, ámbitos y matriz de evaluación de riesgos aplicada a la gestión de fondos europeos, así como las banderas rojas (siendo conscientes de que los mayores riesgos el la gestión local se plantearán en contratación pública y en los conflictos de intereses, así como en gestión económico-financiera y de personal), y, entre otros, un modelo de DACI. Estas exigencias son, sin embargo, mínimos exigidos reglamentariamente. Un plan de integridad y de medidas antifraude que se pretenda serio debe mejorar tales instrumentos e incorporar otros nuevos, principalmente a través de una doble estrategia: por un lado, sumar al plan como anexos algunas herramientas inmediatas de mejora de la infraestructura ética de la organización; y, por otro, diseñar en el plan una estrategia de integridad ordenada en el tiempo que marque objetivos y evalúe su cumplimiento. En definitiva, hay dos modos de abordar la aprobación y desarrollo de un plan de medidas antifraude: uno formal y otro material. La clave en la decisión política y técnico directiva a la hora de elaborar un plan es elegir qué camino se busca. Con el primero se cubre el expediente, con el segundo se hace más sólida la institución, como el propio ODS 16 de la Agenda 2030 aconseja. Elijan ustedes.

 Nota: Las ideas recogidas en este texto tienen su origen en la impartición (o preparación) de diferentes sesiones formativas para distintas entidades (Federación Regional de Municipios y Provincias de Castilla y León; Federación de Municipios de Cataluña; e Instituto Vasco de Administración Pública/EUDEL), que han tenido o tienen por objeto los planes de medidas antifraude en las Administraciones Locales.