«He fallado más de 9.000 tiros en mi carrera. He perdido más de 300 partidos. En 26 ocasiones me confiaron el tiro ganador y fallé. He fallado una y otra y otra vez en mi vida, y por eso he tenido éxito» Michael Jordan
Por Marcos Peña Molina. esPúblico blog.- Si hay algún tema en función pública que, a parte de los interinos, se haya tratado hasta la finitud ese es el del directivo público profesional. Una nomenclatura que pretende dibujar una realidad organizativa sobre cuyas espaldas se ha hecho descansar –demasiado- la respuesta a la gran parte de los problemas de eficacia y eficiencia que padecen nuestras entidades administrativas.
No se dice nada nuevo si se afirma que el método gerencial, es decir, por objetivos es un procedimiento que pretende evaluar la calidad de un servicio (público o privado) por los resultados que alcanza. La administración no es solo procedimiento o proceso, es decir, instrumento. Sino que es también y –sobre todo- culminación de objetivos. La administración pública no está por estar, sino que está para algo y ese fin debe ser satisfecho de forma efectiva -realización material- y eficiente –realización formal-.
Nuestras administraciones públicas no son ajenas a esos mandatos de optimización como son la eficacia y la eficiencia, solo habría que leer el artículo 103 de la CE. Si bien, el nuevo management público pretende configurar una administración pública no ya al servicio de la ciudadanía sino centrada en los “problemas reales de la gente”[1], recogiendo una expresión muy de política pública latinoamericana.
La administración publica ya no se piensa jerárquica, rígida, mandatada, vertical y burocrática, sino que se quiere repensar como horizontal, permeable, transparente, participativa y gerencial, es decir, orientada al cumplimiento de objetivos y a la obtención de resultados. Esta administración orientada a los “problemas reales de la gente”, cuyos presupuestos son la profesionalidad, empatía, objetividad, servicio al ciudadano, liderazgo, explicación suficiente y compresible de sus actuaciones[2] mediante la “gestión de personas”, es lo que permite dar el paso de una administración a secas a una “buena administración”. La buena administración es la que convierte a este instrumento racional en la casa de todos, “en la casa del pueblo”[3], como llamaran a la Casa Blanca, por reminiscencia histórica de haber sido un edificio gubernamental abierto completamente al pueblo norteamericano para que pudiesen entrar y salir libremente del mismo, hasta que en una de esas se pretendió matar al sexto presidente de los Estados Unidos, lo que motivó que se redujera a un emotivo eslogan muy utilizado por Barack Obama.
Pues bien, en esa administración gerencial, horizontal, “liquida”, profesional y ahora digital, irrumpe con fuerza la figura del Directivo Público Profesional (DPP). Un personal que se pretende que sea altamente cualificado, independiente, autónomo, flexible, ejecutivo, líder, empático, proactivo, eficiente, con formación en perspectiva de igualdad de género[4] y multiculturalidad[5].
La administración pública debe estar dirigida por profesionales de este perfil. La nueva administración (new public sector) debe estar a la altura del sector privado en cuanto a eficiencia y resiliencia, y para eso se requieren profesionales con un alto grado de adaptabilidad a entornos cambiantes y dinámicos, que es como se pretende que sea una administración que debe estar al servicio de la gente.
Pues bien, dicho todo lo anterior, uno debe preguntarse si este personal es posible en nuestro modelo constitucional y político de administración pública, o más concretamente, si es introducible en nuestra cultura público-administrativa.
El operador jurídico o incluso, el profesional dedicado al “people”, como se suele denominar en las grandes consultoras, no puede operar con categorías ideales no aprehensible por sus manos (de ahí deriva el termino razonar, como ya enseñara el filósofo materialista Gustavo Bueno). No puede trabajar con potencialidades incrustadas en una deontología que tiene más de ideología, es decir, de una idea aplicada parcialmente y racionalmente a la relaciones sociales que, de una revolución ontología[6], es decir, de una ruptura paradigmática que posibilite un nuevo constructivismo donde la nueva realidad (publica) se imponga mediante un proceso de enseñanza (cultural) que se perciba y se lleve a cabo por un movimiento de abajo hacia arriba; caracterizado por ser un proceso dinámico, participativo e interactivo entre el orden social, económico, cultural y político. La administración pública, como institución, es el resultado de una síntesis cultural –incluso moral- y, por tanto, política.
La organización material y formal de la política y la administración, no permite poseer dos direcciones en su seno – así lo señala el artículo 97 de la CE-, sino una dirección y una gestión que a lo sumo puede ser profesional y autónoma, pero no independiente, es decir, soberana en su decisión.
Este aspecto es lo que más separa un directivo público de un directivo “profesional” del ámbito privado. Si nos atenemos a este sector, nos daremos cuenta que los directores generales son profesionales que, con independencia de poseer o no participaciones o acciones en sus empresas como parte de su retribución, los mismos se encuentran apoderados para tomar decisiones de manera independiente. Esa es la principal cualidad de los contratos de alta dirección (Real Decreto 1382/1985, de 1 de agosto, por el que se regula la relación laboral de carácter especial del personal de alta dirección), que se basan en tres parámetros: confianza, apoderamiento y autonomía. Sometidos a la rendición de cuentas de su consejo de administración, pueden ser cesados si su gestión no es la adecuada (no han cumplido los objetivos marcados) o han perdido la confianza en sus capacidades.
Estas tres notas formales de la alta dirección privada no pueden ser aplicadas al ámbito público. En primer lugar, porque la dirección estrategia es política. Es decir, el marcar objetivos lo hace la línea política y no técnica. La segunda, porque la confianza no puede ser en el sector público el criterio de selección o de cese del profesional, por cuanto que hasta aquí llegan los artículos 23.2 y 103.3 de la CE. Y, por último, porque la autonomía que pudiera poseer –más aparente que real- sería una autonomía operativa, es decir, técnica. Por tanto, el directivo público no dirige, solo gestiona seleccionando de la manera más eficiente posible cómo pueden cumplirse los objetivos marcados por la agenda pública diseñada por el personal político.
Pero más aún. Si nos vamos a una regulación actual, en concreto a la Ley 4/2021, de 16 de abril, de la Generalitat de la Función Pública Valenciana nos daremos cuenta de que se trata de una suerte de personal de libre designación cuyo régimen le aguarda no pocos problemas.
Destinado el Capítulo II del Título III de la citada ley al directivo público profesional, ésta lo define forma tautológica– repárese en la diferencia de definición con la fijada en el artículo 1 del Real Decreto 1382/1985-, pues nos dice el artículo 21.1 de la citada ley que es personal directivo publico quien ejerce las funciones directivas profesionales. Lógico, es panadero quien hace pan.
Después de delimitar su ámbito funcional, pues ese personal puede estar en servicio centrales, delegados o institucionales, determina que los directivos que tengan la consideración de alto cargo, no tendrán la consideración de directivos públicos profesionales.
¿Cuál es su régimen? Pues no es legislativo, sino gubernativo. El régimen jurídico específico del personal directivo público profesional, su nombramiento y el de los puestos de trabajo será establecido por decreto del Consell, dice el artículo 21.4.
Ahora bien, cuáles son las funciones de ese profesional que se dice independiente. Pues el artículo 22, después de remitirlas a un instrumento de ordenación, nos dice que de forma básica son: a) Las referidas al establecimiento y evaluación de objetivos; b) La participación en la formulación y ejecución de programas y de políticas públicas adoptadas por los niveles de dirección política; c) La planificación, coordinación, evaluación, innovación y mejora de los servicios y proyectos de su ámbito competencial; d) La dirección de personas, gestión de recursos y ejecución del presupuesto en el ámbito de sus competencias; e) La asunción de un alto nivel de autonomía y de responsabilidad en el cumplimiento de sus objetivos.
Es decir, gestiona equipo, evalúa el cumplimiento de los objetivos marcados por la dirección política, para lo cual posee un alto grado de autonomía –recursos- y responsabilidad por el cumplimiento de esos objetivos.
Pues bien, hasta aquí podría decirse que nos encontramos con un personal cualificado para la gestión. Para la consecución de los objetivos que le marquen son esenciales el cumplimiento de dos condiciones: a) la experiencia profesional en la materia que pretende dirigir; b) la estabilidad en el puesto que desempeña.
Si estos dos requisitos, que suponen la unión de la prolepsis con la analepsis, no cabe dirección alguna. Ninguna empresa puede crecer y desarrollarse realmente, si su director general es cambiado a golpe de capricho –o en nuestro caso de conveniencia política-. La prueba más palpable de lo que se dice la acabamos de ver con el profesional directivo de Inditex, Pablo Isla. Ha estado en su cargo más de 14 años.
¿Qué dice la norma de estos dos importantes aspectos? Pues, en primer lugar, la función pública valenciana sigue confundiendo el pertenecer a un subgrupo A1, con estar capacitado para dirigir gerencialmente algo. Si alguien pertenece a un C1 y es licenciado en Dirección y Administración de Empresa con un Master en Dirección Pública, no podría ser directivo público profesional, si la relación de puestos de trabajo específica para estos puestos, señala que es un puesto funcionarial. Difícilmente podrán ser otra cosa cuando se le está atribuyendo “la potestad pública” de ejecutar gasto y de ordenar servicios que afectan al interés público.
Pues bien, este personal que perteneciera a un A2 por ejemplo, no podría ser directivo público. Y en este aspecto, habría que preguntarse que en qué parte de las oposiciones a un A1, enseñan a dirigir gerencialmente algo. Cuántos de los A1 han dirigido una empresa propia (o ajena). Cuántos saben lo que es una cuenta de explotación, una movilidad funcional inversa, un apalancamiento, un crédito sindicado o han materializado un plan estratégico en un proyecto o programa operativo. En qué parte de los programas del subgrupo A1 se enseña a negociar un ERE o a saber delimitar un convenio. La respuesta es: en absolutamente ninguna parte. Todo deviene de la experiencia profesional a la que le sirve la capacitación en la materia en la que te hayas instruido de base. Pertenecer a un subgrupo concreto no es garantía de nada. La titulación conjuntamente con la capacitación, podría ser de algo.
Llegados a este punto, es necesario abordar la segunda condición, es decir, determinar cómo debe ser seleccionado –elegido- este personal. Dice el artículo 25 de la ley valenciana anteriormente citada que: “El procedimiento de nombramiento del personal directivo público profesional atenderá a los principios de publicidad, mérito y capacidad, así como al de transparencia y a criterios de idoneidad de las personas aspirantes a los puestos a cubrir”. A renglón seguido dice:” El nombramiento corresponderá a la persona que ostente la titularidad de la presidencia de la Generalitat o conselleria a la cual esté adscrito el puesto de trabajo, bien directamente o bien en virtud de sus organismos dependientes. La misma resolverá, bien su adjudicación a la persona que considere que cumple mejor los criterios de idoneidad para el puesto, bien que se declare desierto, aun existiendo personal que reúna los requisitos exigidos, si considerara que ninguno cumple los criterios de idoneidad para su desempeño”. No voy a decir que el precepto es tributario del artículo 13 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. Lo que sí tengo que decir es que, por una parte, el término “idoneidad” es un término que ha sido utilizado en las organizaciones como sinónimo de “mi confianza” o más crudamente “de mi cuerda política”. Un término que, muy utilizado para los puestos de libre designación, ha traído de cabeza a los jueces y tribunales. La idoneidad no se ha utilizado como la aptitud técnica, legal y moral para cubrir un cargo público, o más aún como la necesidad de aprobar un examen previo para que puedas ser valorada la experiencia en un determinado puesto –STSJ de Galicia de 13/10/2021, rec. 82/2020, sino como criterio único de nombramiento o cese en puestos de designación discrecional.
Si observamos detenidamente el artículo 25, el mismo atribuye a la presidencia de la Generalitat o consellería a la cual esté adscrito el puesto de trabajo, la resolución del nombramiento en base “al que mejor cumpla los criterios de idoneidad para el puesto”. Nos podemos hacer una idea del resultado de esto, ¿no?
Pero, más aún. El artículo 27.5 de la citada norma dictamina que: “El cese en los puestos que integran la dirección pública profesional tendrá carácter discrecional, y no dará derecho a indemnización alguna (…)”. Traeremos aquí, la sentencia de 19 de septiembre de 2019 del Tribunal Supremo (Sala 3ª, Sección 4ª, recurso de casación 2740/2017) que cerca la libertad de la autoridad para decidir “discrecionalmente” cuando el designado ya no es idóneo. En este sentido, el TS dijo: “al funcionario cesado debe dársele razón de por qué las razones de oportunidad, basadas en la confianza e idoneidad apreciada para el puesto y que llevaron a su elección, ya no concurren o si concurren qué otra circunstancia objetiva determina la pertinencia del cese”.
Se me dirá que la norma valenciana exige que el nombramiento –nada se dice del cese- debe ser motivado, justificando que la persona nombrada reúne los requisitos de idoneidad específicos contemplados en la convocatoria y que es la candidata adecuada para el puesto por sus conocimientos y experiencia. A esa pregunta habrá que responderle que incluso si no estuviera señalado en la norma positiva, es una exigencia de nuestra doctrina constitucional. Por lo tanto, poco añade.
Al final nos encontramos con un personal que puede ser cesado libremente, que su autonomía –no independencia- es de gestión y no de dirección y cuyo nombramiento debe recaer sobre alguien que reúne la idoneidad para el puesto.
Si se hubiera querido despolitizar el nombramiento de los directivos públicos y concederles la estabilidad necesaria para que no se convirtieran en el último eslabón de un spoils system, lo que se tendría que haber positivado es la necesidad de que ese personal con la experiencia y la cualificación necesaria, acreditara su capacitación –no solo el mérito y la capacidad- y que, bajo el cumplimiento de sus objetivos, la falta de idoneidad, es decir, su cese, no pudiera ser discrecional sino reglado y sujeto a la evolución de la satisfacción de esos objetivos. Mientras esos objetivos se cumplieran satisfactoriamente, el directivo público no podría ser cesado. La satisfacción adecuada de un servicio público debe estar por encima de decisiones de oportunidad o de confianza. La confianza no debe ser personal, sino profesional. Es decir, debe recaer en la capacidad y actitud del candidato para llevar a cabo correctamente dichos objetivos.
Mientras se siga dejando en manos del staff político el nombramiento y cese del personal técnico, se podrá definir el cargo con las palabras más bonitas o rimbombantes que se encuentren. Se podrá vociferar que a esos cargos deben ir por igual hombre y mujeres. Pero lo único que quedará es un derecho concedido –pero no reconocido- a quienes “la confianza” les inviste discrecionalmente de gracia.
[1] Véase: https://www.revistamisionjuridica.com/wp-content/uploads/2020/09/art1-2.pdf
[2] Véase: https://webs.ucm.es/info/circulo/no4/demiguel.htm
[3] https://www.whitehouse.gov/es/acerca-de-la-casa-blanca/
[4] Véase: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2021-2
[5] Véase: https://www.redalyc.org/pdf/2833/283322804009.pdf
[6] Para saber sobre este concepto: https://revistas.ort.edu.uy/letras-internacionales/article/view/353/354
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