La hora de la verdad: Gestión de fondos Europeos por el sector público (I)

"Los gobiernos tienen que contrarrestar la pérdida, por parte de las organizaciones públicas, de la capacidad para dirigir y analizar su propio dominio. Las burocracias ágiles requieren empleados públicos (de carrera) muy capaces y motivados”  (Mariana Mazzucato y Rainer Kattel, “La Covid.19 y la capacidad del sector público”, en M. Mazzucato, No desaprovechemos esta crisis, Galaxia Gutenberg, 2021, pp. 134-135)

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- Preliminar. Contexto y desafíos

Sin apenas darnos cuenta, se acerca el momento en que las Administraciones Públicas (Administración General del Estado,  administraciones autonómicas, insulares, forales y locales) deberán enfrentarse al enorme desafío de la gestión de los fondos europeos, no sólo, aunque sobre todo, los vinculados al Instrumento Europeo de Recuperación (NGEU). Ya han llegado los 9.000 primeros millones de euros como anticipo tras la aprobación del Plan de Recuperación. Y comienza la cuenta atrás. El tránsito de las (bonitas) palabras a los (difíciles) hechos será inmediato, una vez que políticos y funcionarios se desperecen del descanso estival y el calor del verano se vea sustituido por la ducha fría de las urgentes y aplazadas tareas de septiembre. La sobrecargada coreografía política dará paso a la siempre más prosaica y necesaria gestión. En ella nos jugamos todo.

En  los próximos cuatro meses, una parte importante de las máquinas organizativo-burocráticas del sector público se pondrán, lo quieran o no, a mil revoluciones; y ese será su estado natural, al menos, en buena parte de los siguientes cinco años. De momento, iniciar la ejecución de 19.000 millones de euros en el ejercicio 2021 con toda la parafernalia administrativa que comporta, no será una tarea precisamente fácil  (creación de unidades de proyecto, asignación de recursos humanos previamente formados, puesta en marcha de un sinfín de procedimientos administrativos, suscripción de convenios, licitaciones públicas a velocidad de vértigo, gestión económico-financiera intensa y extensa, bases y convocatorias de subvenciones, aprobación de instrumentos de colaboración público-privado, etc.). Para no colapsar más aún los servicios de la AGE, que pueden correr riesgo de infarto administrativo, una parte importante de esa ejecución (algo más de 10.000 millones de euros) se conferirá este año a comunidades autónomas y a las entidades locales. El Plan de Recuperación hasta ahora no ha pasado de una trabajada declaración de intenciones y de la determinación, más o menos concretada, de diez políticas palanca, treinta componentes y numerosos proyectos de inversión, que algunos de ellos se deberán poner en circulación de forma inmediata y otros durante los dos próximos ejercicios presupuestarios, en los que, siempre que la cosa no se tuerza, se inyectarán en torno a 50.000 millones de euros adicionales.

Llega, por tanto, el momento de absorber y capilarizar tan ingentes cantidades de recursos financieros no reembolsables, aunque condicionados a que las reformas estructurales vayan tomando cuerpo de seriedad y no de disimulo. En la conjugación de esos dos verbos de moda, uno clásico y el otro inventado, el papel de las administraciones públicas es capital. De momento, sólo hemos escrito la letra de la partitura (decretos-leyes tanto del Estado como por algunas comunidades autónomas, y redactado el archiconocido Plan de Recuperación); a partir de septiembre, se trata de tocar la música armónicamente y de que no desafine o chirríe. También se trata de que esos recursos financieros tan importantes para la recuperación no sean capturados por los bajos fondos (irregularidades, fraude, conflictos de intereses o corrupción). Y estos retos focalizarán las energías, hoy bastante endémicas, de unas administraciones públicas sin niveles directivos profesionales (que no se improvisan a golpe de decreto-ley o de nombramiento político), con estructuras organizativas caducas, rotación constante de altos cargos, personal muy envejecido y, en buena parte, desmotivado, así como por una plétora de interinos anclados a las tareas específicas de sus ansiados puestos de trabajo. Con tales mimbres, no será fácil –como reiteran las normas- redescubrir el “talento” interno que gestione eficientemente esos fondos europeos, así como que acredite las competencias requeridas para trabajar en un entorno de altísimo estrés organizativo. Todo esto no se improvisa en unos meses, menos aún en pocas semanas.

La gestión de fondos europeos por las administraciones estatal, autonómicas y locales.

Si se quiere acometer cabalmente esa monumental tarea de gestión de los diferentes proyectos, la primera premisa es disponer de un marco normativo adecuado. El Estado aprobó el conocido real decreto-ley 36/2020, disposición normativa manifiestamente mejorable; pero, una vez vigente, todavía está ayuna de buena parte de su necesario desarrollo normativo reglamentario (registro de PERTE, regulación de cada PERTE, etc.) y, salvo aspectos muy puntuales (como algunas resoluciones e instrucciones), pendiente aún de los instrumentos de gestión que allí se preveían. No se han publicado aún los instrumentos de planificación estratégica de los diferentes departamentos. La página Web del Plan de Recuperación es un compendio de noticias autocomplacientes sobre lo bien que va todo. No se encuentra allí, hoy por hoy, Guía metodológica alguna ni plantillas de los instrumentos estratégicos que haya elaborado, en su caso, el Comité Técnico. Se desconoce, por tanto, si se han creado ya las unidades administrativas provisionales y si se han aprobado las relaciones de puestos de trabajo, así como si se ha reasignado al personal y cómo se ha hecho. Tras ocho meses desde la entrada en vigor del decreto-ley 36/2020, aún hoy el modelo de gestión de fondos europeos está en pañales. La (“alta”) política ha estado inmersa en otros menesteres.  Y la transparencia siempre de vacaciones, en estos temas tan importantes como la gestión de los fondos.

Algunas comunidades autónomas, con desigual intensidad y acierto, han  reproducido, con variaciones de matiz, un modelo estatal de gestión de fondos marcadamente departamental, trasladando la solución organizativa del problema a la creación de unidades de proyecto de gestión de fondos europeos (que en algunos casos se denominan unidades administrativas provisionales o temporales, y en otros estructuras de programas o de proyectos). Hay otras comunidades autónomas que inexplicablemente todavía no se han despertado y carecen, por ahora, de un marco normativo que les permita adecuar sus estructuras y cubrir las necesidades de personal con recursos humanos propios o echar mano de nombramientos interinos o de la contratación temporal. En estas comunidades autónomas, el brusco despertar que (sí o sí) tendrá lugar, puede tomar forma de auténtica pesadilla. La presión será mayor. Las comunidades que se han desperezado lo han hecho aprobando decretos-leyes. Alguna lo ha hecho por Ley (al no disponer de la figura de los decretos leyes). Las comunidades retrasadas que no dispongan  de  la figura de los decretos-leyes en sus respectivos estatutos, deberán aprobar leyes por el trámite de urgencia o disposiciones normativas de carácter reglamentario, que también tienen un recorrido en estos temas, aunque ofrezcan algunas limitaciones.

Y  no digamos nada de las administraciones locales, olvidadas en lo que a gestión de recursos humanos respecta tanto por el legislador estatal como por los autonómicos. Los gobiernos locales deberán echar mano del ingenio, y recurrir a sus potestades de autoorganización, para intentar encontrar soluciones a partir de la nada o, mejor aún, elaborar marcos normativos que les permitan explorar modelos organizativos y de gestión de recursos humanos que sean imaginativos y den respuesta inmediata a los enormes e inciertos escenarios con los que, más temprano que tarde, se enfrentarán, sobre todo los gobiernos locales de mayor tamaño. Hay campo de juego; la cuestión es saber marcarlo bien y diseñar la estrategia adecuadamente. En todo caso, los recursos personales de las administraciones públicas son escasos, y la presión o carga de trabajo por la gestión de los fondos europeos será muy elevada (especialmente, aunque no sólo, en los ámbitos económico-financiero, contratación pública y subvenciones), pudiendo esta situación romper las costuras de unas organizaciones que, con excepciones singulares, ofrecen síntomas de fragilidad e inadaptación, y en el campo local con un marco normativo desvencijado que las encorseta, y plantillas precarias, escasamente tecnificadas.

Sin duda, en (casi) todas las administraciones hay funcionarios y empleados públicos laborales que tienen experiencia en gestión de fondos europeos convencionales (estructurales o de cohesión); pero son habas contadas. Pueden ser muy útiles, pero los fondos NGEU presentan asimismo algunas peculiaridades notables en su gestión. Improvisar un ejército de empleados públicos, mayor o menor dependiendo de qué administración pública se trate y qué proyectos ejecute, con la formación y capacitación adecuada para gestionar tales fondos, no será tarea fácil. El tiempo corre en contra y muy poco hasta ahora se ha hecho. Habrá que actuar rápido, con visión y estrategia. Están en juego demasiadas cosas, entre ellas una robusta recuperación económica y social y una verdadera transformación del país y de sus respectivos territorios. Se han puesto en circulación altas expectativas ciudadanas y empresariales, y sería decepcionante que se pudieran ver frustradas por el siempre peligroso cóctel que a veces nos atenaza en el que se mezcla la impotencia política con la ineficacia administrativa. Esta vez, no debe suceder.