La hora de la verdad*: : Organización Administrativa y Recursos Humanos en la gestión de Fondos Europeos (y II)

“En el paradigma naranja de la máquina, las organizaciones se consideran sistemas inanimados y estáticos: una colección de cajas que se apilan hasta formar una pirámide. Los sistemas estáticos no tienen capacidad interna de cambio. Es necesario aplicarles fuerza desde el exterior” (Frederic Laloux, Reinventar las organizaciones, Arpa, 2016, p. 241)

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog. 

La dimensión organizativa: dirección de programas o proyectos

La idea de facultar la creación de estructuras directivas de proyectos o programas, aunque todavía inédita en la práctica, se deslizó, con algunos precedentes menos afortunados, en el artículo 36.5 de la Ley 2/2016, de Instituciones Locales de Euskadi. Fue una intuición pionera, y ahora toma protagonismo. La mayor novedad aparente en el marco autonómico en lo que a organización de la gestión de fondos europeos respecta, es la introducción, en algunos decretos-leyes, de la figura de la dirección de programas o proyectos. Se trata de una solución organizativa interesante y necesaria, que el decreto-ley estatal no recoge expresamente; aunque el artículo 59.3 de la Ley 40/2015 admite que las unidades administrativas puedan ser también órganos directivos (en este caso temporales).  La opción del decreto-ley estatal es, sin embargo, que tales unidades se inserten en unas RPT (con el carácter de puestos de trabajo de “vigencia temporal”). Hubiese sido mejor reconstruir el marco normativo general e incorporar una regulación propia de las unidades de proyecto y de los cometidos funcionales a ellas asignadas, evitando romper las costuras de los viejos e inadaptados trajes normativos. Los puestos de trabajo siempre habían tenido ese carácter estructural que se reflejaba en su condición de elementos básicos de una organización estable, si bien sujeta a modificaciones. Cierto que el artículo 73.1 TREBEP establece el derecho de que todo empleado público tiene a desempeñar un puesto de trabajo; aunque ahí no se barajaba la existencia de puestos temporales (que el Informe de la Comisión de Expertos sí que previó). Ahora, en fin, emergen los puestos  y unidades temporales; lo que anuncia probablemente el declive definitivo de esa noción de puesto de trabajo, como ya se aboga en algunos casos; aunque las administraciones públicas tendrán siempre su tempo, en este caso larguísimo, para adaptarse. Mejor hubiese sido calificar a tales funciones y tareas de proyecto como empleos o cometidos funcionales transitorios. Pero hay cosas que, una vez hechas, ya no tienen remedio.

Como decía, el personal directivo de proyecto o programa ha sido uno de los pretendidos descubrimientos de la normativa excepcional autonómica. Pero, si se lee la letra pequeña de esas regulaciones, y se elude la retórica de una simulada profesionalización de esa figura, pronto se advierte que esas estructuras directivas (que, en varios decretos-leyes autonómicos, se les reconocen retribuciones variables que pueden alcanzar el 40 por ciento de las retribuciones fijas), pueden terminar siendo un profundo fiasco. En primer lugar, porque el sistema de designación, sin perjuicio de que en los casos más avanzados se diga que deberán acreditar competencias en materia de conocimiento de la gestión de fondos y habilidades directivas, conduce derechamente a un modelo de discrecionalidad en los nombramientos (en algunos casos ni se disimula), por mucho que se diga que debe recaer en personas idóneas, con mérito y capacidad, y mediante sistemas de libre concurrencia (artículo 13 TREBEP). En otros casos, incluso, se veda sorprendentemente, que el personal directivo sea funcionario al estipularse que el vínculo con la organización será el de personal de alta dirección (lo que excluye que esas direcciones de proyecto ejerzan potestades públicas, consustanciales a diferentes actividades de gestión de fondos europeos) o se diseña un sistema de situaciones administrativas o un marco regulador o complementario con efecto de desaliento para que el personal funcionario no concurra a tales procedimientos de designación temporal, y adquiera así experiencia directiva y desarrollo profesional en esas lides. Tampoco se veda el cese discrecional, aunque en algún caso se someta la actividad directiva a evaluación periódica (¿cómo, si no, se pueden retribuir con un 40 por ciento de variable esas tareas?). Miedo da que esas estructuras directivas temporales, convenientemente engrasadas desde el punto de vista retributivo, puedan llegar a conformarse como “comederos temporales” en los que pasten con abundancia de hierba (retribuciones) las siempre hambrientas y numerosas clientelas de los partidos gobernantes. Si algo de esto se hace, el fracaso de la gestión de los fondos será estrepitoso. O, peor aún, hay que ser conscientes de que por tales estructuras de gestión van a transitar muchas decisiones estratégicas y operativas sobre el destino de esos recursos financieros de la UE, y los riesgos de corrupción o de fraude son elevadísimos. En todo caso, no es fácil introducir una dirección profesional por proyectos en una organización que tiene politizadas hasta el tuétano sus estructuras directivas ordinarias. La tentación de una política de clientela será situar  en esas estructuras directivas de proyecto a personas afines.

Medidas organizativas y de gestión de recursos humanos en la gestión de fondos europeos por las Administraciones Públicas

Las medidas organizativas de gestión de fondos europeos están muy condicionadas por el modelo departamental. Es una visión alicorta de lo que es la gestión por misiones o proyectos. En efecto, hay proyectos, ya identificados en los distintos componentes del Plan de Recuperación, en los que intervienen diferentes departamentos. El modelo departamental es muy contingente políticamente, pues la lógica de construcción de los diferentes gobiernos resulta peculiar en cada caso, estando condicionada por muchas variables (más aún si hay gobiernos de colación) en lo que al reparto de responsabilidades gubernamentales comporta. La novedad más relevante en este terreno, es –con las limitaciones advertidas- la apuesta por las direcciones o unidades de proyecto o programas, que no entiendo por qué se deben limitar  en su aplicación sólo a la gestión de los fondos europeos. En alguna administración ya se está explorando esta modalidad de innovación organizativa que mira al futuro (gestión por misiones, proyectos o programas), dado que el modelo divisional o departamental ofrece síntomas de evidente agotamiento. Una operación estructural de esas características, sin embargo, sólo se puede alcanzar con una planificación estratégica, que debería ser holística y no departamental, así como con una concepción de la organización (divisional y por proyectos) como un todo. El instrumento de la planificación estratégica únicamente lo recogen el decreto-ley estatal y alguno otro autonómico, mientras que en el resto se quieren organizar y gestionar las necesidades estructurales y de recursos humanos sin una visión estratégica global, con marcado sello departamental o, por utilizar la expresión de Mariana Mazzucato, “de silo”. En efecto, sin visión integral, es imposible que el modelo organizativo pueda funcionar razonablemente. La gestión departamental y la gestión por proyectos deben estar estrechamente imbricadas, retroalimentándose recíprocamente en sus elementos innovadores y de transformación. Tratar el problema aisladamente no servirá de mucho.

Las medidas de gestión de recursos humanos para la cobertura de tales necesidades, tal como han sido establecidos por las diferentes normas reguladoras de la gestión de fondos europeos, van derechamente por las siguientes vías, con algunos matices que ahora no pueden citarse.

1.- La prioridad que todas las normas constatan es que las necesidades de personal para gestionar fondos europeos se cubran con empleados públicos del propio departamento. Sólo en algún caso se rompe el molde departamental (como ha hecho la AGE y alguna otra comunidad autónoma), si bien la “preferencia” es departamental, aunque se permite excepcionalmente la asignación de efectivos entre departamentos. La ecuación dominante es proyecto de inversión/departamento; lo que es cierto en algunos casos y falso en otros. No siempre habrá correspondencia entre un proyecto de inversión recogido en el Plan de Recuperación y, por ejemplo, la estructura departamental autonómica existente. La transversalidad no existe o se ha ignorado. Y eso es una pesada losa del modelo.  

2.- Se insiste en no pocos casos en que se trata de captar talento interno; aunque la pregunta inmediata es si tal talento existe (conocimientos efectivos de la gestión de fondos europeos) y, en caso de que lo haya, cabe preguntarse si ese talento personificado está dispuesto a romper su zona de confort y embarcarse en semejante aventura de altísimo estrés profesional por unas compensaciones retributivas aún no concretadas. Ciertamente, habrá funcionarios a quienes les estimule la idea; pero con vocaciones individuales no se afronta un problema de profundas dimensiones objetivas y con elevada presión temporal en lo que a ejecución se refiere.

3.- En realidad, el modelo pergeñado por la AGE en RDL 36/2020 parte de que los puestos de trabajo reflejados en estructuras de proyecto deben incorporarse a una relación de puestos de trabajo. Desde ese enfoque conceptual y normativo, arranca el siguiente paso: emplear para su cobertura “preferentemente” los siguientes modos de provisión de puestos de trabajo: a) redistribución de efectivos; b) reasignación de efectivos; y c) atribución temporal de funciones. En la instrucción interpretativa dictada en su día por la (entonces) Secretaría de Estado de Política Territorial y Función Pública se concreta y amplía ese abanico inicial de opciones (cambio de adscripción de puestos de trabajo y comisiones de servicio). Y apenas se incide en la reasignación, pues no tiene recorrido en su formulación actual (se podría haber modificado).

4.- Con ese esquema inicial, y partiendo de su propia legislación de función pública, los diferentes decretos-leyes de las comunidades autónomas han enriquecido y, en algunos casos, distorsionado, esas modalidades de provisión. En algún caso, se quiere dar preferencia casi absoluta a las asignaciones temporales de funciones, sean totales o parciales, cuando esta solución organizativa debe tener un carácter excepcional y resulta muy discutible que se pueda extender por un período temporal de cuatro años (alguna comunidad autónoma lo limita cabalmente a un año). Pero, como bien se señala en el artículo 31 del RDL 36/2020 y así se precisa en alguna normativa autonómica (Andalucía), la asignación de funciones (artículo 73.2 TREBEP) se proyecta sobre un puesto de trabajo ya existente, adscrito a una determinada estructura organizativa, de la cual no se desliga, ya que con la atribución temporal sólo se ven afectadas las responsabilidades, funciones y tareas del puesto, no el puesto en sí mismo. Otra cosa es que el artículo 66 del RDL 364/1995, regule la atribuciones temporal de funciones como una modalidad provisión de puestos de trabajo con una suerte de comisión de servicios de funciones especiales, de doble carácter. Pero, en sí misma, salvo en este último caso, en la asignación temporal no hay cambio de puesto, sino de cometidos funcionales.

5.- Siguiendo el modelo estatal, hay alguna comunidad autónoma que prevé expresamente la creación y modificación de puestos de trabajo para atender la gestión de los fondos europeos. Estamos en lo mismo: serán puestos de trabajo de vigencia temporal, por lo que no alimentan la estructura organizativa estable. Su contingencia rompe moldes, pero en algún caso se regula que los funcionarios que los cubran podrán consolidar el grado personal, con ciertos matices. Crear un puesto de trabajo nuevo, al que en teoría habría que concursar o adscribir provisionalmente a un funcionario, plantea algunos problemas de régimen jurídico una vez que el puesto se extinga, salvo que la solución sea cubrirlos en régimen de temporalidad.

6.- También se prevén por los decretos-leyes retribuciones extraordinarias por cumplimiento de objetivos, unas veces vinculadas a la productividad y otras con factura más singularizada o complementaria. Algo que las entidades locales sólo podrán incorporar como complemento de productividad, con los límites legales.

7.- La normativa autonómica incide en la subsidiariedad de los nombramientos de personal funcionario interino y contratación de laborales temporales cuando no existan recursos humanos “en el propio departamento”. A pesar de tantas prevenciones, todo apunta a que la temporalidad se va a disparar en la cobertura directa o indirecta de tales necesidades de recursos humanos; ya que si se dedica personal propio a la gestión de los fondos europeos, habrá que cubrir interinamente también los servicios que antes prestaban tales empleados públicos.

8.- Y, además, ante la carencia de recursos humanos para cubrir esas necesidades que tendrán las Administraciones Públicas, está siempre presente el riesgo -como bien me apuntaba el profesor Martín Razquin- de que se acuda a la externalización de algunos servicios de gestión de proyectos de inversión o de algunas de sus fases, algo que incluso puede venir alimentado por las convocatorias de subvenciones. Si esto es así cobra plena actualidad el artículo 308.2 de la LCSP. Habrá que estar atentos a esta cuestión.

9.- La formación de los empleados públicos se trata con carácter general en la normativa estatal y se incide sobre este punto en algunos decretos-leyes autonómicos, mientras que en otros se omite. Sin embargo, es una cuestión crucial, pues no se genera conocimiento ni destrezas –menos aún en unos temas de tanta complejidad como los que se deberán abordar en estos proyectos- de un día para otro. La planificación de las acciones formativas sobre gestión de fondos europeos, es urgentísima.

10.- Y, en fin, hay un punto en que el decreto-ley estatal pasa de puntillas y la normativa excepcional de las Comunidades Autónomas ni siquiera lo refleja: las medidas de integridad pública (prevención, detección y control del fraude, de los conflictos de intereses y de la corrupción). Una omisión grave. La normativa estatal se contenta con recoger un principio básico (artículo 3) y atribuir al Servicio Nacional de Coordinación Antifraude la protección de los intereses financieros de la Unión Europea; pero sólo en la detección y control, que desarrolla el propio Plan de Recuperación. La prevención, sin embargo, está preterida o ausente, cuando es un primer paso importantísimo. Sólo mediante la construcción de Sistemas de Integridad Institucional se podrá hacer realmente frente a tan transcendental desafío. En esto no estamos en pañales, sino más bien en cueros. Tomen nota.

(*) Las reflexiones recogidas en estos post de la presente serie tienen su origen en una antigua preocupación profesional y académica por el escaso eco que las cuestiones organizativas tienen en el devenir político y gestor de nuestras Administraciones Públicas, lo que explica, en parte, sus debilidades de funcionamiento. También se han retroalimentado de un extenso estudio sobre este mismo objeto que espero ver publicado en fechas recientes y de diferentes cursos de formación impartidos en el sector público sobre gestión de fondos europeos y, asimismo,  de algunos proyectos de consultoría, algunos ejecutados y otro todavía en fase de ejecución. En este último caso, debo citar el importante proyecto en marcha de reorganización municipal del Ayuntamiento de Mataró (impulsado por el Gerente Municipal, Toni Merino, y el equipo directivo y profesional de esa organización) en el que, junto a otros profesionales, se me ha brindado la oportunidad de participar en tareas de asistencia técnica. Las unidades de proyecto son, en ese modelo organizativo municipal, pieza sustantiva de una estructura organizativa innovadora.