"No hay democracia local de calidad sin un sistema de mérito que garantice
la disposición de un bien público esencial: una burocracia local que, además de
eficaz, sea garante de la imparcialidad. Al punto que su ausencia es un factor
coadyuvante de corrupción e ineficiencia”
(Javier Cuenca Cervera, El empleo público local en
la España democrática. Una perspectiva institucional, FDGL, 2015, p. 163)
Por Rafael Jiménez Asensio.- La Mirada Institucional blog.- Ya ha comenzado el nuevo mandato de los gobiernos
locales. Cuatro años por delante. Una aparente eternidad. Sin embargo, pronto
el tiempo se encoge. Hay tantas cosas por hacer, tanta ilusión y empeño
renovados en quienes llevan las riendas, que tempranamente se debe hacer acopio
de los recursos con los que se cuentan para tan estimulante viaje. La nave
inicia su curso, se presume que con carta de navegación (plan de mandato), pues
sin ella se perderán en aguas desconocidas. El timonel, alcalde o alcaldesa, echa
u vistazo a su alrededor y pronto identifica un problema en la “máquina”
difícil de resolver: ¿cómo transmitir entusiasmo a una tripulación desmotivada,
escéptica y descreída, ayuna además de compromiso con un proyecto que arranca?
Y esta será una de las cuestiones que, sigilosamente, sin ruido, cercenará su
mandato hasta hacerle complejo, en no pocas ocasiones, alcanzar tierra de forma
rápida (esto es, cumplir sus objetivos).
Quienes repiten mandato, lo saben. Quienes llegan de nuevo, pronto se darán
de bruces con la realidad más descarnada. Si hay algo realmente difícil en los
gobiernos locales no es otra cosa que gestionar eficientemente las personas que
forman parte de esas organizaciones públicas que conocemos como ayuntamientos,
diputaciones o mancomunidades, por traer a colación tres significativos
ejemplos. Ya lo decía Emerson, las instituciones son una prolongación de las
personas; en el caso de la Administración Local es mucho más evidente por su
tamaño y proximidad. Gestionar personas es, sin embargo, una tarea ingrata y
compleja en cualquier organización, más aún en las públicas, por lo que
inmediatamente diré. Y ello por una razón muy sencilla: mal se puede hacer
gestión cuando no se hace previamente política. Sin una (buena) política de recursos
humanos, diseñada y compartida en sus detalles (aunque también en su
estrategia), nunca se podrá hacer (buena) gestión de personas en ese tipo de
organizaciones. Ante una ausencia de política, la gestión se transforma en
contingente, errática, condicionada o hipotecada, que aún es peor. Si nadie
imprime visión al problema y orienta su curso, la gestión de recursos humanos
se diluye transformándose fácilmente –como decía Joan Prats- en pura
“administración de personal”. Las unidades de recursos humanos de los gobiernos
locales se convierten, así, en meras “gestorías” (Gorriti): pagan nóminas,
reconocen trienios, conceden permisos y vacaciones, organizan cursos de
formación, declaran situaciones administrativas, etc. Esto es lo que hacen en
su práctica totalidad. Que nadie se queje luego de que las cosas no funcionen.
Situación alarmante
No oculto nada que no se sepa si digo que la crisis de la institución de
función pública (hoy en día del “empleo público”) es sencillamente alarmante.
Si esto es así en general, en el empleo público local el asunto comienza a
tomar tintes algunas veces irresolubles. Y a este oscuro diagnóstico
contribuyen, en exposición telegráfica, un conjunto diverso de factores que,
con notables omisiones y múltiples matices que aquí no pueden ser abordados,
serían los siguientes:
-La realidad local es enormemente plural. Gestionar eficientemente personas
en municipios pequeños suele ser un pío deseo. En estos casos, hay que fiarlo
todo a la suerte. Si se dispone de buenos funcionarios con vocación de
servicio, algo se podrá hacer. En caso contrario, olvídense. Tiempo perdido.
Pero en municipios medianos y grandes, o en las propias diputaciones, las cosas
no son precisamente mejores. Pocas entidades locales disponen de máquinas
burocráticas bien engrasadas y altamente profesionales. No haber hecho política
y gestión de personal durante décadas, termina pudriendo la organización hasta
en sus rincones menores. Herencias envenenadas las hay por doquier. El estado de
deterioro y abandono de estos temas, es en muchos casos sorprendente, aunque
más lo es que no se adopte medida alguna para corregirlo. Empleadores
irresponsables o poco duchos en estas lides, han dejado en manos de la
inagotable voracidad sindical prácticamente todo lo que tiene que ver con la
gestión de personas en las entidades locales. Y eso se paga. Además con larga
factura.
-Con ese oscuro panorama, la opción política más común es distraer el
problema e implorar para que no me reviente en las manos (aunque a alguien le
explotará, “pero que no sea a mí”). El mal político juega así a la lotería
inversa, con suerte se libra. A quien “le caiga el Gordo”, aunque no haya
tenido arte ni parte en la gestación del problema, pagará por todos los
irresponsables o indolentes que le precedieron. La política local timorata pone
a la política y gestión del personal como penúltima (o última) preferencia de
su orden de prioridades. Nadie quiere en el reparto de responsabilidades “el
patito feo” de la política de personal, que desgasta mucho y no da apenas
ninguna alegría. Encontrar buenos perfiles de responsables de recursos humanos
para los ayuntamientos comienza a ser una odisea. La dictadura sindical, como
me decía un periodista experto en lo público, acecha y acosa a un empleador
frágil. A poco que le aprieten, concede todo.
Olvídense, sin liderazgo político efectivo ni buena dirección (o buenos
técnicos) de recursos humanos el problema se irá pudriendo y sus consecuencias
cada vez serán peores. O hay alguien que se enfrenta “a cara de perro” al
problema real, o de forma imperceptible e irreparable el empleo público local
irá perdiendo el escaso prestigio que aún le queda hasta desdibujarse por
completo. Cada día que pasa, las unidades de recursos humanos (o de función
pública) ya no necesitan tanto profesionales excelentes como perfiles
dispuestos a inmolarse o a pasar a la unidad de quemados intensivos en un
tiempo circunscrito al mandato. Eso sí, tal como están las cosas, es la única
solución capaz de devolver el poder de dirección de personas al lugar del que
nunca debería haber salido. Con la anuencia y apoyo de la política, de la
buena.
-El marco normativo regulador del empleo público local nada contribuye a
mejorar ese paupérrimo estado de cosas. Está absolutamente obsoleto. Lleno de
contradicciones, plagado de incoherencias, fragmentado, atomizado y, sobre
todo, claramente disfuncional e inadaptado para afrontar los inmediatos retos y
futuros desafíos a los que debe hacer frente la política municipal en el ámbito
de la gestión de personas en sus organizaciones. La “penúltima” salida de tono
ha sido la STS sobre la interinidad en la policía local, que comenté en una
entrada anterior (https://wordpress.com/edit/post/82414506/1968).
Pero en un país prácticamente sin gobierno (buena parte de su tiempo “en
funciones”) y con un Parlamento en precario, las reformas legislativas ni están
ni se las espera. A una legislación caótica y chapucera se le añaden interpretaciones
de vuelo gallináceo, que siempre paga el maltrecho bolsillo del ciudadano. Se
imponen las formas y se obvia el fondo. Empieza a ser preocupante que ni
siquiera los tribunales de justicia sean capaces de extraer las
finalidades de interés público que deben regir el sistema jurídico en su
conjunto. La inventiva jurisdiccional y sus propios vaivenes cada día
desestabilizan más. Crean más problemas de los que intentan resolver.
Sindicalismo
-Un actor perturbador en el panorama del empleo público local es, como ya se
viene apuntando y estudió atentamente Javier Cuenca, el sindicalismo de sector
público. Partiendo del legítimo ejercicio de un derecho fundamental (la
libertad sindical y la negociación colectiva anudada a aquel), ese actor se ha
ido convirtiendo con el paso del tiempo en un auténtico freno a cualquier
transformación o mejora funcional de la institución. Más que ser conservadores,
representan, como lo calificara Pepe Mujica, la patología extrema de aquéllos:
la más pura reacción. Su único objetivo es llenar de prebendas sinfín a sus
clientelas sindicales, como las denominó Jorge Fondevila. Se trata de llenar el
morral de los empleados públicos de condiciones de trabajo cada día más
ventajosas (vacaciones, permisos, retribuciones, etc.), muy por encima de las
existentes en el mercado privado. Y todo ello a cambio de nada: pues el
empleador débil -como lo calificó Francisco Longo- todo lo regala. Prima una
desviada y corrupta concepción, muy anclada por cierto: el presupuesto público
no es de nadie. Frente a tales regalos no hay contrapartidas: ni evaluación del
desempeño, ni diferenciar retributivamente al que trabaja bien del que no
trabaja, ni seleccionar a los mejores con pruebas rigurosas, ni una auténtica
carrera profesional que gestione la diferencia. Y, además, los malos
sindicalistas (aquellos que no ven más allá de sus narices) ansían que no se
implante (en eso se coaligan con una política estrecha) la figura de la
dirección pública profesional. Palos en las ruedas. Eso es de la empresa, no de
la Administración.
Mejor el caos que el orden. Un actor del siglo XX que no se
adapta al XXI. Y, si no lo hacen rápido, desaparecerán, aunque se lleven por
delante algunas cosas: por ejemplo, la Administración Pública.
-Consecuencia de lo anterior, el empleo público local es una institución
desarticulada con muy bajo sentido de pertenencia, donde los valores de lo
público están muy poco presentes (en algunos casos ausentes de forma absoluta).
Ciertamente, hay excepciones; algunas notables. Pero la regla es una percepción,
cada vez más acusada, de desvinculación institucional. Comienza a ser
altamente preocupante el escaso sentido institucional que se percibe en el
empleo público, y por lo que ahora toca en el local. Y sin sentido de
pertenencia institucional, como recordó Hugh Heclo en su día, las
organizaciones públicas son pastos de clientelas e ineficiencias. Pierden
imagen y prestigio.
-No obstante, ser empleado público en estos momentos es un privilegio, sobre
todo si se dispone de un empleo “permanente” o “estable”, aunque también lo es
ser interino, sobre todo si se compara la interinidad pública (que puede
eternizarse y dispone de condiciones de trabajo homologables en gran medida al
empleo estable) con la existente en el sector privado. Las “vocaciones” funcionariales
se multiplican en momentos de incertidumbre. La “estabilización” es la nueva
Meca del interino o del ciudadano. El mercado del empleo privado es cada vez
más contingente y precario. Nada que ver con lo público, por mucho que se
pretenda vender lo contrario. En el mundo local sigue existiendo la presión, y
en algunos casos la práctica, de “colocar a la clientela política, sindical o
familiar”, cuando no a los amigos. Detestable y corrupta práctica. Y no digamos
nada de su sector público institucional y empresarial. Allí la corrupción campa
a sus anchas en el empleo de quien no lo merece. Al menos en amplias zonas del
territorio estatal. No en todas, es verdad. Pero en buena parte. Con el plácet
también del TS, en este caso de su sala de lo social.
-Así las cosas no cabe sorprenderse de que las máquinas burocráticas locales
sean herramientas formales (donde aparentemente se cumple la Ley),
pero a la vez resulten en buena medida estructuras de una ineficiencia
escalofriante. La productividad del empleo público es baja, la del empleo
público local menor aún. Porque es muy difícil, cuando no imposible, ser
productivo donde no hay reglas o estas son contradictorias, donde tampoco hay
–como ha estudiado Joan Mauri- poder de dirección, pues éste se encuentra ausente;
o, en fin, donde se trabaja de forma discontinua, con largos períodos en los
que la máquina está prácticamente “sin piezas” o efectivos (verano, navidades,
semana santa, puentes, etc.). La acumulación de “moscosos”, “canosos”, “puentes
artificiales”, vacaciones y permisos varios, comportan la esquizofrenia de que
las leyes penalizan a la Administración por resolver tarde o no resolver, sin
embargo a ningún empleado público le pasa nada por no resolver en plazo. Otra
indolencia más, de una Administración de mentira. Silencio sepulcral de una
Administración durmiente en largos períodos vacacionales.
-Y, en fin, se podrían multiplicar las patologías. Hay otra muy relevante.
El principio de mérito (o si se prefiere, de igualdad, mérito y capacidad),
está prácticamente ausente en el acceso al empleo público en buena parte de las
entidades locales. En demasiados lugares las prácticas clientelares, nepotistas
o de amiguismo siguen siendo más frecuentes de lo que sería deseable. Las
oposiciones en el mundo local se han convertido en un sueño prácticamente
irrealizable. Convendría plantearse muy en serio si la escala local es la más
idónea (al menos el pequeño y mediano municipio) para llevar a cabo una
selección objetiva e imparcial. Hace varios años (en 2008), publiqué un trabajo
con Federico Castillo dónde abogábamos por la creación de Agencias de Empleo
Público a escala provincial que, gestionadas por las Diputaciones o en forma de
Consorcios, ejecutaran por delegación, entre otras cosas, la selección profesional
de empleados locales. Poco se ha hecho en esta dirección.
Y, a pesar de este panorama tan poco halagüeño,
algo habrá que hacer. Realmente, mucho. Quedarse de brazos cruzados no es
solución alguna. Transferir el problema “a los que vengan después” es un cínico
ejercicio de irresponsabilidad política y una pésima herencia para la
ciudadanía, así como para el propio municipio. Hay que querer poco a tu pueblo
o ciudad para endosarle “un marrón” como los que se han dejado por el camino.
No queda otra que ponerse manos a la obra. Comenzar gradualmente a mejorar las
cosas, también la gestión de personas en las organizaciones locales por muy
cuesta arriba que sea la tarea, presupuesto imprescindible para hacer buena
política y prestar servicios de calidad a la ciudadanía. No será fácil, pero
ello no es óbice para no abordar esa responsabilidad. Quien no quiera
problemas, que no se meta a alcalde o concejal. Se vive más plácidamente de
ciudadano común.
Los desafíos o retos generales son enormes. También
en muchos casos los puntuales o endógenos. Pero hay solución o, al menos, hoja
de ruta para enfrentarse a todos ellos. Habrá que identificarlos (algunos ya
han salido en estas primeras líneas) y poner negro sobre blanco las vías para
buscar cómo resolverlos. Eso es objeto de la próxima entrada. Mantengamos el
suspense. O, más bien la atención de lo que se puede hacer para mejorar,
siquiera sea algo, la pésima herencia recibida en la mayor parte de las
entidades locales. Y no es un tributo que deje una u otra fuerza política. Aquí
no hay distingos. Hay alcaldes y alcaldesas que hacen frente a estos problemas
y otros/as que los distraen, disimulan o, incluso, los crean o multiplican.
También en este punto se ve dónde existe el verdadero liderazgo y dónde mera
coreografía.
(*) La presente entrada y la siguiente que se publicará próximamente
también en este Blog reproducen, con algunas variaciones en los contenidos y
desarrollo, las ideas recogidas en una contribución sobre “Situación,
desafíos y propuestas de la Política de Recursos Humanos en la Administración
Local (2019-2023)” que será difundida por la FEMP en el marco de un
libro colectivo que, a suerte de Guía de mandato, se editará en
septiembre/octubre de 2019. Agradezco a Borja Colón de Carvajal y a los
responsables de la FEMP la confianza depositada para participar en ese
interesante proyecto colectivo.
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