Conclusión: la cita previa obligatoria sin motivación es contraria a derecho
Por Diego Gómez. Derechoadminsitrativoyurbanismo.com blog. Durante la pandemia de coronavirus las medidas de salud pública tomadas por las Autoridades sanitarias en España limitaron nuestros derechos individuales. Mientras que unas limitaciones eran entendibles porque eran medidas idóneas, necesarias y proporcionales para impedir la transmisión comunitaria del virus, otras muchas nunca hubiesen superado la aplicación de la metodología de control de las actuaciones discrecionales, e incluso algunas fueron anuladas como sucedió con el toque de queda.
Dentro de estas medidas de salud pública las distintas Administraciones impusieron una cita previa obligatoria, para los servicios de atención a la ciudadanía, incluso para algo tan básico e importante como el acceso a las oficinas de asistencia en materia de registros (los antiguos registros) para poder presentar escritos y recursos. Ello ponía en riesgo derechos fundamentales, como fue denunciada en su día por Sevach aquí.
A día de hoy en toda España se han levantado la mayoría de las restricciones impuestas por razones de salud pública, hasta el punto de que los trabajadores de la sanidad están obligados a acudir a trabajar, aunque estén padeciendo en ese momento el coronavirus.
Con la recuperación de la normalidad, la cita previa ha recuperado en muchos sitios su carácter voluntario, siendo una buena opción que beneficia al ciudadano porque ahorra tiempo y también a la Administración que puede organizar mejor el servicio.
La evolución y regulación actual de la atención al público en la Administración
En el régimen franquista la atención al ciudadano se recogía en el 37.1 de la Ley de procedimiento administrativo de 1958 donde decía que:
“Uno. El horario de despacho al público en las Oficinas de la Administración deberá ser coordinado entre los distintos centros de una misma localidad y uniforme en cada uno de ellos, y lo suficientemente amplio para que no se causen pérdidas de tiempo a los interesados.
“La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.”
“II. El modelo de Estado social y democrático de Derecho a que se refiere la Constitución española tiene una singular trascendencia sobre el sistema de la Administración pública en general y, por tanto, sobre la Administración General del Estado en particular. En primer lugar, porque el artículo 103 de nuestra Carta Magna consagra, no sólo el principio de legalidad de la actuación administrativa, sino también su carácter instrumental al servicio de los intereses generales. Por su parte, los intereses generales, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, deben definirse a través de una acción combinada con las instituciones sociales y teniendo muy en cuenta los legítimos derechos e intereses de los ciudadanos de acuerdo con el principio constitucional de participación….Por eso, la Administración General del Estado, a través de sus diferentes modalidades de actuación debe tener presente que el servicio a los ciudadanos es el principio básico que justifica su existencia y que debe presidir su entera actividad.
III. El servicio a los ciudadanos exige, además, que la estructura y la planta de la Administración General del Estado se ajusten a la realidad social y, por ello, debe reordenarse en función de los mismos, puesto que tienen el legítimo derecho a saber cuáles son las competencias de cada Administración y a recibir servicios públicos de calidad.”
Aparecieron las primeras Cartas de Servicios por las que se informaba a los ciudadanos sobre los servicios que tenían encomendados y de los compromisos de calidad en su prestación, así como de los derechos de los ciudadanos y usuarios en relación con estos servicios. En la AGE en el RD 1259/1999, sustituido por el actual Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado.
Aquí tienen las Cartas de servicio de la AGE o de otras Administraciones como las de la Xunta de Galicia o las del Ayuntamiento de Madrid.
La caracterización de la Administración como un ente instrumental al servicio de la ciudadanía es lo mismo que se decía en la Exposición de Motivos de la Ley 4/1999 de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común:
“En este sentido, debe señalarse que, al igual que lo acontecido en relación con la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, los modelos administrativos deben construirse siempre en función de los ciudadanos, y no al revés. Por ello, también en el proceso de reforma de la Ley 30/1992 se ha tenido como objetivo esta orientación general que debe presidir todas y cada una de las manifestaciones de la reforma administrativa, puesto que la Constitución de 1978 ha querido señalar solemnemente en su artículo 103 que la «Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales».”
Sobre esta adecuada concepción del interés público el profesor Juli Ponce Solé en su magnífico “Manual de Fonaments del dret administratiu i de la gestió pública” nos dice:
“En nuestra cultura administrativa, el interés general ha sido considerado históricamente como algo cualitativamente diferente a los intereses presentes en la sociedad, que los burócratas, gracias a su preparación técnica, eran los adecuados para “descubrir”.
En consecuencia, el servicio a los intereses generales por la Administración Pública debe efectuarse de acuerdo con el criterio de “servicio efectivo a los ciudadanos”.”
Esta misma idea del interés público está presente en la jurisprudencia, por ejemplo, en la STS de 23/03/2021 (RC 3688/2019) cuando afirma que: “es menester recordar…que el interés general o público pertenece y beneficia a los ciudadanos, no a la Administración como organización servicial que lo gestiona -lo debe gestionar-.”.
A nivel europeo, el art. 41 de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea reconoció el derecho a la buena administración, que ha sido incorporado por la jurisprudencia en nuestro país derivándola de los arts. 9.3 y 103 CE antes citados.
Por ejemplo, la STS de 3/12/2020 (RC 8332/2019) que comenté aquí decía que:
"Y no está de más traer a colación el principio a la buena administración que, merced a lo establecido en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, ha adquirido el rango de derecho fundamental en el ámbito de la Unión, calificándose por algún sector doctrinal como uno de los derechos fundamentales de nueva generación del que se ha hecho eco la misma jurisprudencia de este Tribunal Supremo desde la sentencias de 30 de abril de 2012, dictada en el recurso de casación 1869/2012 (ECLI:ES:TS:2012:3243); hasta la más reciente sentencia, con abundante cita, 1558/2020/, de 19 de noviembre último, dictada en el recurso de casación 4911/2018 (ECLI:ES:TS:2020:3880); que se ha querido vincular, en nuestro Derecho interno, a la exigencia que impone el artículo 9.3º de nuestra Constitución sobre la proscripción de la arbitrariedad en la actuación de los podres públicos; pero que, sobre todo, debe considerarse implícito en la exigencia que impone a la actuación de la Administración en el artículo 103, en articular con le impone los principios de sometimiento "pleno" a la ley y al Derecho. Y en ese sentido, es apreciable la inspiración de la exigencia comunitaria en el contenido de los artículos 13 y 53 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas al referirse a los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración.
Pero la buena administración es algo más que un derecho fundamental de los ciudadanos, siendo ello lo más relevante; porque su efectividad comporta una indudable carga obligación para los órganos administrativos a los que se les impone la necesidad de someterse a las más exquisitas exigencias legales en sus decisiones, también en las de procedimiento."
La Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) a la que se refiere esta jurisprudencia citada vuelve una vez más sobre el art. 103 CE en su Exposición de Motivos diciéndonos que:
- En el art. 13 LPAC en relación con lo que nos ocupa se recoge el derecho de las personas a acceder a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico (letra d), a ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones (letra e) y cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes (letra i). Respecto al acceso a los registros no electrónicos, el art. 16.4 LPAC añade como hacía el art. 38 de la Ley 30/1992 que: “Los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse:…d) En las oficinas de asistencia en materia de registros.”- En el art. 53.1 LPAC para los interesados en un procedimiento administrativo se añaden el derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan dicha condición de interesados y a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos (letra a), a formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia (letra e), a obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar (letra f) y una vez más cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes (letra i).
Por otra parte, en la LPAC, cuando el legislador quiere hacer prevalecer las necesidades del organismo administrativo sobre los derechos que la ley otorga al ciudadano lo dice expresamente.
Así sucede por ejemplo con la ampliación del plazo máximo para dictar resolución y notificarla, una obligación de la Administración cuyo incumplimiento genera derechos en el interesado (silencio administrativo o caducidad).
Como comenté aquí, el art. 32 LPAC permite ampliar la mitad del plazo inicial "si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero", mientras que los arts. 21.5 y 23.1 LPAC permiten excepcionalmente ampliar el plazo hasta un periodo igual al plazo inicial sólo cuando "el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución", exigiendo que primero se habiliten los medios materiales y personales necesarios para poder cumplir con el plazo y sólo cuando ello no haya funcionado, de manera excepcional, se habilitará a la Administración para que pueda ampliar el plazo máximo.
Dentro de esa otra normativa a la que se remiten las letras i) de los arts. 13 y 53 LPAC, el art. 3 de la Ley 40/2015 de régimen jurídico del sector público, después de transcribir en su apartado 1º el contenido del art. 103 CE, añade como hacía el mismo art. 3 de la LOFAGE que las Administraciones públicas deberán respetar en su actuación y relaciones unos principios entre los que se encuentran los citados principios de proximidad a los ciudadanos y el servicio efectivo a los mismos.
A nivel autonómico, se han ido aprobando diversas normas que abundan en la necesidad de dar un servicio efectivo a los ciudadanos. Las que se recogen a continuación son sólo un ejemplo de algunas CCAA y dentro de la normativa de cada una de ellas, seguro que habrá otras que vayan en el mismo sentido.
En Galicia, está vigente la Ley 1/2015, de 1 de abril, de garantía de la calidad de los servicios públicos y de la buena administración que en su art. 3 “Buena administración” señala que “la ciudadanía tiene derecho a una administración eficaz que gestione sus asuntos con imparcialidad, objetividad y dentro del marco temporal establecido” con derecho a “recibir un trato respetuoso, imparcial y sin discriminaciones” (letra a), “recibir atención, orientación e información de carácter general dentro de los límites establecidos en la normativa” (letra b) o “relacionarse con la Administración autonómica a través de cualquiera de las modalidades de atención a la ciudadanía en los términos establecidos en la presente norma” (letra e).
La norma, además de contemplar las Cartas de servicio a las que me refería antes, desarrolla en su articulado esa buena administración y la atención a la ciudadanía, incluyendo en su art. 17 la Cita previa sobre la que sin establecer ninguna obligatoriedad nos dice que:
“1. Podrá establecerse un sistema de cita previa en los órganos, servicios y unidades en los cuales se preste un servicio específico de asistencia o consulta que requiera una especial atención a cada persona.
2. La cita previa podrá concertarse presencial, telefónica o telemáticamente.”
En Castilla y León, está en vigor la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de Gestión Pública.
Entre otras cosas, su art. 5 recoge la obligación de ajustar su actuación, entre otros, a los principios de orientación al ciudadano por el que su actuación y los servicios públicos que presta han de estar dirigidos a la satisfacción de las necesidades reales de los ciudadanos, el principio de simplicidad, disminuyendo tiempos de espera o el principio de mejora continua por el que la Administración debe poner en práctica métodos que permitan detectar sus deficiencias, corregirlas y prestar sus servicios a los ciudadanos de forma cada vez más eficiente, eficaz, económica, participativa y con mayor celeridad.
En su art. 9 añade el derecho de los ciudadanos a elegir el medio o canal de acceso a los servicios prestados por la Administración de la Comunidad; en su art. 10 su derecho a ser atendidos de forma respetuosa, confidencial y adaptada a sus circunstancias físicas, psíquicas, sensoriales, sociales y culturales, garantizándose la igualdad en la atención, sin discriminaciones; en su art. 12 su derecho a recibir información sobre cualquier asunto relacionado con sus derechos, obligaciones e intereses legítimos, con la utilización de los servicios públicos o en su art. 18 a presentar los documentos que estimen convenientes.
En el País Vasco la reciente Ley 3/2022, de 12 de mayo, del Sector Público Vasco recoge en su art. 5 que la Administración autonómica se regirá, entre otros, por el principio de servicio, conforme al cual toda administración, organismo o entidad perteneciente al sector público vasco tiene por finalidad servir con objetividad al bien común y a los intereses generales, dirigiendo el ejercicio de sus funciones a la mejor prestación de servicios a la ciudadanía.
En su art. 63 incluye los principios de legitimidad democrática ("Tiene a la ciudadanía como su razón de ser y por ello dirige su actuación pública a la detección, atención y satisfacción de las necesidades ciudadanas. Deberá siempre buscar el interés general y se caracterizará por su voluntad de servir a la sociedad.), de sostenibilidad por el que deberá orientarse al progreso social, económico y ambiental en clave de sostenibilidad, de anticipación por el que se anticipará, en la medida de lo posible, a los problemas y demandas ciudadanas, tanto en el diseño de sus políticas como en la satisfacción de las necesidades de la ciudadanía, de coherencia por el que prestará los servicios de forma continua, cierta y estable, sin introducir rupturas o modificaciones innecesarias respecto a las situaciones que la ciudadanía conoce y acepta y el principio de accesibilidad por el que velará para que la accesibilidad universal sea efectiva en sus oficinas, en el diseño de sus políticas y en todas sus actuaciones.
En el art. 64 se reconoce el derecho a una buena administración que, entre otras cosas, comprenderá el derecho a poder acceder de forma igualitaria a unos servicios públicos de calidad, incluyendo un servicio que garantice una atención adecuada, y siendo dichos servicios prestados sin interrupciones y de forma que sean continuamente evaluables o el derecho a expresar sus solicitudes, sugerencias, agradecimientos o quejas, utilizando los canales, medios e instrumentos facilitados por la Administración.
Como dice la STS de 23/03/2021 (RC 3688/2019) antes citada, “es menester recordar…que el interés general o público pertenece y beneficia a los ciudadanos, no a la Administración como organización servicial que lo gestiona -lo debe gestionar-.”.
Si el art. 37 de la Ley de procedimiento administrativo de 1958 obligaba a que el horario de atención al público de la Administración fuese lo suficientemente amplio para que no se causasen pérdidas de tiempo a los interesados, obligando en ocasiones a habilitar un horario compatible con el laboral, no sería muy razonable pensar que la Constitución nos ha dejado en una peor situación con la Administración de la que estábamos en la dictadura.
En tercer lugar, la imposición de una cita previa obligatoria contraría claramente la obligación de las Administraciones Públicas de respetar en sus relaciones los principios de servicio efectivo y proximidad a los ciudadanos del art. 3 de la Ley 40/2015.
Hay que tener en cuenta que tal y como indicaba la Exposición de Motivos de la LOFAGE, la ley que introdujo esa obligación de la Administración de respetar en sus relaciones con los ciudadanos los mismos principios de servicio efectivo y proximidad que se recogen hoy en el art. 3 de la Ley 40/2015 "el servicio a los ciudadanos es el principio básico que justifica su existencia y que debe presidir su entera actividad", teniendo los ciudadanos "el legítimo derecho a saber cuáles son las competencias de cada Administración y a recibir servicios públicos de calidad.”.
Cuando el legislador en la LPAC excepciona un derecho procedimental del ciudadano lo hace expresamente e imponiendo condiciones a la Administración. Así sucede con la ampliación del plazo máximo para resolver y notificar (una obligación de la Administración cuyo incumplimiento genera derechos en el interesado -silencio administrativo o caducidad-), tanto cuando el art. 32 LPAC permite ampliarlo en la mitad "si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero", como cuando los arts. 21.5 y 23.1 LPAC permiten ampliarlo al doble cuando "el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución" pero exigiendo que antes de ampliar el plazo se habiliten los medios materiales y personales necesarios para poder cumplir con el plazo y sólo, excepcionalmente, cuando ello no haya funcionado, se puede ampliar el plazo en detrimento del ciudadano.
En quinto lugar y ligado a lo anterior, la imposición de la cita previa obligatoria sin motivación alguna vulnera el principio/derecho a la buena administración. La STS de 3/12/2020 (RC 8332/2019) nos dice que: "..la buena administración es algo más que un derecho fundamental de los ciudadanos, siendo ello lo más relevante; porque su efectividad comporta una indudable carga obligación para los órganos administrativos a los que se les impone la necesidad de someterse a las más exquisitas exigencias legales en sus decisiones, también en las de procedimiento.".
Por último, si la cita previa obligatoria se impone por las Administraciones autonómicas de Cataluña, Galicia, Castilla y León o Euskadi iría en contra de las obligaciones de servicio que tiene la Administración con la ciudadanía en la normativa antes citada.
En suma, se trata de recuperar la idea básica de la que parte nuestro sistema constitucional: la soberanía corresponde al pueblo, del que emanan todos los Poderes del Estado. Mientras que el poder de los ciudadanos es otorgado directamente por la Constitución, el de la Administración es un poder vicario o delegado; sólo es legítimo si en su actuación respeta la Constitución y las leyes y sirve de manera efectiva a la ciudadanía de la que deriva en último término su razón de ser.
Es de Justicia
PD: Les dejo aquí un modelo para presentar ante la Administración que siga imponiendo la cita previa obligatoria por si alguien libremente y de manera gratuita lo quiere usar, que es una copia y pega de las conclusiones de esta entrada. Seguro que se puede hacer mejor, pero es un comienzo. En el caso de que esté ante la Administración autonómica de Cataluña, Galicia, Castilla y León o Euskadi no se olviden de copiar también los argumentos que se han incluido anteriormente y si la Administración que les impone la cita previa obligatoria tiene Carta de servicios, vigilen por si la están incumpliendo. Obviamente no supone ningún tipo de asesoramiento y su uso voluntario por quien lo desee no genera en este letrado ningún tipo de responsabilidad.
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