Por Miguel Ángel Bernal. OCP. - La PNL sobre la introducción de tecnología blockchain en la
Administración Pública dedica la mayor parte de su exposición de motivos a
resaltar los beneficios de esa tecnología en el ámbito privado (señaladamente
en el sector financiero e industrial), y despacha en apenas dos párrafos (de
los nueve que conforman esta parte de la PNL) el potencial de blockchain para
mejorar la actividad de la Administración.
Hace tiempo que no publico en la Tribuna del Observatorio. La
contratación pública levanta pasiones, y el puesto que transitoriamente ocupo
recomienda cierta discreción. Ahora rompo este silencio para abordar un tema
sobre el que llevo más de un año trabajando, y me animo tras publicarse en el
Boletín Oficial de las Cortes Generales -Congreso de los Diputados- una
Proposición No de Ley «sobre la introducción de tecnología Blockchain
en la Administración Pública en España». En ella se menciona a las
concesiones administrativas y la contratación como ámbitos que, al menos
potencialmente, podrían experimentar algunas mejoras en caso de incorporar las
tecnologías blockchain en algunos de sus procedimientos. Y no me he
podido resistir a decir algo al respecto, advirtiendo ab initio que
lo que aquí se manifiesta es solo una opinión personal, y no institucional.
La idea que persigue la PNL ha de ser acogida de manera
favorable. Aunque, a la vista del texto presentado, el resultado no sé si
merece la misma consideración. La PNL la presenta el Grupo Parlamentario
Popular, y parece una respuesta a la presentada con anterioridad por el Grupo
Parlamentario Ciudadanos «sobre regulación, tributación, comunicación
del uso legal de criptomonedas y la tecnología blockchain», claramente
orientada al uso de dichas tecnologías en el ámbito privado en general, y
el fintech en particular. Era de esperar una PNL sobre blockchain y
Administración pública. La cuestión era quién y cuándo se presentaría.
La PNL sobre la introducción de tecnología blockchain en
la Administración Pública dedica la mayor parte de su exposición de
motivos a resaltar los beneficios de esa tecnología en el ámbito privado (señaladamente
en el sector financiero e industrial), y despacha en apenas dos párrafos (de
los nueve que conforman esta parte de la PNL) el potencial de blockchain para
mejorar la actividad de la Administración, en los siguientes términos:
«…La Administración
Pública también podría beneficiarse de estas tecnologías. La introducción
de Blockchain -en las concesiones administrativas, en la contratación
o en procesos internos- propiciará un mayor control, trazabilidad y
transparencia en los procesos. Además, la utilización de esta tecnología
también puede reportar ingresos extra a la Administración mediante el impulso
de nuevos modelos de intercambio de derechos en sectores como el logístico, el
turístico o las infraestructuras.
Así pues, debemos
impulsar las medidas que sean oportunas para que este nuevo concepto de
intercambio de servicios sobreviva y se introduzca con fuerza en el mundo
digital con el fin de garantizar la seguridad, eficiencia y transparencia de
todas las transacciones en la red…»
Propuesta al Congreso
En base a ello, la PNL propone que el Congreso de los
Diputados inste al Gobierno a;
1.- «Introducir la tecnología Blockchain en el sector
público español con el objetivo de mejorar los procesos internos y aportar
trazabilidad, robustez y transparencia en la toma de decisiones.
2.- Desarrollar la tecnología Blockchain en modelos de
colaboración pública y privada con el fin de favorecer mercados secundarios de
bienes y servicios que abaraten los costes, aumenten la productividad e
impulsen la creación de empleo especializado.
3.- Facilitar la formación de los recursos humanos en
tecnologías Blockchain con el objeto de mejorar al máximo su
implantación.»
Me comentaba una persona que los términos de esta PNL
son tan genéricos que, sustituyendo blockchain por cualquier otro
concepto tecnológico, podríamos mantener invariable el resto del texto y
serviría como documento «reutilizable».
Y es verdad, si se va a reclamar la
intervención del Gobierno en esta materia, debemos dejarnos de generalidades y
plantear acciones mucho más concretas. Por eso, para no quedarme en un apunte
crítico de la iniciativa, planteo desde esta Tribuna algunas propuestas, por si
son de alguna utilidad cuando toque presentar propuestas de modificación y de
enmienda a la PNL. Y si no sirve para eso, y aprovechando la «llegada» que
tiene el Observatorio de Contratación Pública, por lo menos para iniciar desde
este foro el debate sobre lo que implicaría en y para la Administración el uso
de esta tecnología, el blockchain, todavía en fase embrionaria.
A día de hoy, blockchain es una tecnología
prácticamente desconocida dentro de la Administración. Y en algunos de los
pocos sitios donde se conoce, su asociación con algunos malos usos del bitcoin (con
minúscula, en referencia a la criptomoneda) genera todo tipo de recelos entre
los gestores públicos (y en particular, los que trabajan en el ámbito de
contratación pública, no están en los últimos tiempos «para experimentos»).
Jugamos a la contra (esta es una opinión personal, advierto). Por eso, en
primer lugar, habría que esforzarse más en explicar los beneficios que puede
reportar la tecnología blockchain para la actuación administrativa.
En la PNL se habla de que blockchain aporta «un mayor control,
trazabilidad y transparencia en los procesos», e incluso se alude a la
generación de ingresos extra a la Administración mediante el impulso de nuevos
modelos de intercambio de derechos en sectores como el logístico, el turístico
o las infraestructuras, cuestión ésta que, a mi juicio, no debería ser el
principal acicate para abordar un caso de uso de blockchain en la
Administración. Señores y Señoras, hay que trabajar mucho más el mensaje.
Por supuesto que blockchain aporta transparencia.
Es más, vaticino que la próxima generación de portales de transparencia
utilizarán tecnología blockchain. Igual que muchos otros «registros»
administrativos, como los registros de contratos que mantenemos las entidades
contratantes. Pero no solo por una cuestión de «transparencia», sino porque el
derecho a una buena administración de los ciudadanos pronto reclamará
garantizar la inmutabilidad de los registros. De esa manera se garantiza que
«no se pueden hacer trampas» alterando los contenidos que se hacen públicos,
como por ejemplo ha señalado Nacho Alamillo. Otra de las cosas que va a
favorecer la utilización de blockchain es la actuación administrativa
automatizada, realizada a través de medios electrónicos en el marco de
procedimientos administrativos, sin intervención directa de los empleados
públicos (precisamente así definida el artículo 41 de la Ley 40/2015, de 1 de
octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), para hacer la actuación
administrativa, aparte de eficaz, mucho más eficiente.
El desarrollo de proyectos blockchain para la
Adminsitración pública se encuentra todavía en una fase muy prematura. Y
ello aunque la PNL afirme con rotundidad que «en la actualidad existen cientos
de proyectos que investigan cómo aplicar este principio de descentralización a
otros usos: administraciones públicas, telecomunicaciones, energía, consumo,
automoción, seguros, etc.». A lo mejor hablar de «cientos» es exagerar un poco.
Particularmente en España 1,
casos de uso de blockchain en las Administraciones públicas, se
pueden contar con los dedos de las manos (probablemente incluso con los de una
nos sobren). Yo solo conozco dos, y uno todavía no es una realidad -aunque muy
posiblemente después del verano vea la luz-, y curiosamente, ambos se
desarrollan en el ámbito de la contratación pública, uno de los ámbitos que, de
manera acertada, señala la PNL como idóneos para «beneficiarse» de esta
tecnología (alguna «campanada» habrán oído sus Señorías). Se trata del uso de blockchainen el registro de
contratistas, que fue licitado por EJIE en enero de 2018, y el que hemos anunciado previamente desde el
Gobierno de Aragón, para crear un registro descentralizado de ofertas de
contratos públicos que permita a posteriori una valoración
automatizada de las ofertas a través de contratos inteligentes (Smart contracts).
La idea de este segundo proyecto es llevar a la práctica la idea de unos contratos
públicos inteligentes (y no, hablar de «público» e «inteligente» en la
misma frase no es un oxímoron). Por cierto, que la PNL presentada en el
Congreso no alude en ningún momento a este concepto de «contratos
inteligentes», y su desarrollo en el ámbito de lo público resulta
imprescindible.
En mi opinión, una PNL para la utilización de la
tecnología blockchain para la prestación de servicios públicos
debería abordar, para empezar, las siguientes cuestiones:
-En este momento, hay ámbitos de actuación administrativa en
los que utilizar blockchain no está permitido por falta de cobertura
jurídica. La revisión que debería abordarse de la normativa reguladora del
procedimiento administrativo común, la de contratos del sector público, la de
subvenciones, la de transparencia y buen gobierno, la general presupuestaria y
las que regulan las haciendas (estatal, regionales y local) debe favorecer la
utilización de blockchain para la actuación administrativa.
-Así, como primera medida, debería habilitarse la utilización general de
«huellas electrónicas» como prueba de existencia de documentos u otros
datos, tal y como se hace en materia de contratación pública para la
presentación de ofertas. Hay que recordar que la disposición adicional
decimosexta de la Ley 9/2017, de contratos del sector público, habilita
precisamente para que el envío por medios electrónicos de las ofertas pueda
hacerse en dos fases, «transmitiendo primero la huella electrónica de la
oferta, con cuya recepción se considerará efectuada su presentación a todos los
efectos, y después la oferta propiamente dicha…». Para quien todavía no lo
sepa, una huella electrónica es «el conjunto de datos cuyo proceso de
generación garantiza que se relacionan de manera inequívoca con el contenido de
la oferta propiamente dicha, y que permiten detectar posibles alteraciones del
contenido de esta garantizando su integridad».
-En íntima conexión con lo anterior, introducir la
tecnología blockchain en los procedimientos administrativos, al igual
que todo cambio tecnológico que quiera introducirse en los mismos, requiere
previamente «darles una vuelta» a esos procedimientos. Los casos de uso
de blockchain deben ir precedidos de una revisión de los trámites que
se evacúan en los procedimientos sobre los que operan, de una reflexión sobre
su necesidad, y valorar las posibilidades de su simplificación. No se
trata de llevar a una blockchain todos los datos y documentos que forman parte
de los expedientes (el que piense que se trata de eso no ha entendido cómo
funciona blockchain). En este sentido, merecería la pena seleccionar
algunos procedimientos y hacer el ejercicio de pensar en su re-diseño aplicando
el principio de blockchain by design. Con esos procedimientos
blockchain-based podría habilitarse un sandbox para su testeo con datos reales,
regulando los efectos derivados de dichas pruebas, algunos de los cuales
podrían, en su caso, considerarse equivalentes a los realizados en el marco de
los procedimientos ordinarios.
-En paralelo a la revisión normativa y procedimental,
deberían generalizarse las pruebas de concepto. Y en este sentido, para la
adquisición de los servicios de investigación y desarrollo precisos para su
desarrollo, podrían utilizarse las nuevas fórmulas de compra pública de
innovación previstas en la legislación de contratos del sector público.
-Sin perjuicio de los casos de uso sectoriales que puedan imaginarse, hay
algunos de carácter «horizontal» que convendría priorizar. Uno de ellos es la
identificación digital ante las Administraciones. En sus relaciones con
la Administración los ciudadanos se identifican generalmente mediante
certificados de firma o sello electrónico, o sistemas de clave concertada (art.
9 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de
las Administraciones Públicas), pero también sería posible la identificación
mediante «cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren
válido». Por esta «cuarta vía» cabría implementar soluciones de identidad
digital soberana («self-sovereign identity») gestionadas con tecnología blockchain.
En este caso, la tecnología blockchain permitiría acumular
digitalmente los atributos inherentes a una persona con los acumulados y otros
asignados, de modo que el ciudadano decidiría con quién compartirlos. Y algunos
de esos atributos permitirían trabar relaciones con la Administración pública.
El desarrollo de estas aplicaciones de gestión de la identidad digital debe
realizarse en el marco del Reglamento UE 910/2014, de 23 de julio,
relativo a la identificación electrónica, y cumpliendo los Esquemas Nacionales
de Seguridad y de Interoperabilidad.
«En el futuro, todos los servicios públicos utilizarán la tecnología blockchain»
Por otra parte, la información registrada en una blockchain es
inmutable. Pero hay datos e informaciones que tienen la consideración de
«protegidos» y su tratamiento puede estar sujeto a determinadas
condiciones. E incluso la nueva normativa sobre protección de datos de carácter
personal ha perfeccionado el llamado «derecho al olvido» (Cfr. art.17 del
Reglamente UE 2016/679, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las
personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la
libre circulación de estos datos). Habría pues que analizar el impacto de esa
normativa de nuevo cuño con los registros inmutables que pueden estar recogidos
en las blockchains utilizadas en los diferentes procedimientos
administrativos.
Y por último, habría que abordar la cuestión de la
infraestructura sobre la que desplegar las blockchains, cuestión que no
puede ser abordada sin tener en cuenta los diferentes niveles administrativos.
En estos momentos hay blockchains permisionadas como «Alastria» que
aceptan a las Administraciones públicas como miembros de las mismas, pero
merecería la pena debatir sobre la conveniencia de una infraestructura común
conformada por nodos de la Administración General del Estado y nodos de las
Comunidades Autónomas sobre la que podrían desplegarse blockchains específicas
públicas.
Estos son algunos temas sobre los que podemos comenzar a
debatir, aunque no son los únicos.
Cierro con una cita de Mariya Gabriel, Comisaria de Economía
y Sociedad Digital, al anunciar el 10 de abril de 2018 la firma de una
Declaración para el establecimiento de un «European Blockchain Partnership» que
suscribieron 23 Estado miembros, que me parece suficientemente expresiva, a la
par que motivadora, para abordar el proceso de transformación digital que se
nos avecina tanto a los empleados públicos como a los ciudadanos por esta vía
del blockchain: «En el futuro, todos los servicios públicos utilizarán la
tecnología blockchain». Tenemos pues que empezar a prepararnos para ese futuro,
que pronto será presente.
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1.- A nivel europeo pueden identificarse
también algunas iniciativas en el European
Blockchain Observatory and Forum, mediante la consulta de su mapa de proyectos blockchain.
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