Por Carles Ramió. Blog EsPúblico. La estructura administrativa es el esquema formal
(organigrama) que representa las relaciones, las comunicaciones, los procesos
de decisión y los procedimientos que articula a un conjunto de personas,
unidades, factores materiales y funciones que están orientados a la consecución
de unos determinados objetivos.
Todas las organizaciones, de las más simples a las más
complejas, disponen de una estructura que equivale a un conjunto de mecanismos
destinados a fragmentar el trabajo en diferentes tareas sin perder una visión
integrada. Es decir, la esencia de una estructura radica en la
divisionalización de las actividades (división del trabajo) como un sistema
que, con la especialización, consigue una mejor optimización de los recursos.
Pero esta fragmentación debe ser corregida mediante una fuerza de sentido
contrario: la coordinación o el control que busca la integración de las
diferentes tareas orientándolas hacia la consecución de los objetivos comunes
de la organización. En síntesis, la estructura es el conjunto de todas las
formas en que se puede dividir el trabajo para conseguir posteriormente su
coordinación.
La estructura administrativa viene a aportar la función de
la definición del campo de juego formal de la organización. En todo caso,
comentar que la estructura administrativa casi nunca es el origen de los
problemas organizativos ni la solución a los mismos. De todos modos es
importante a nivel metodológico ya que es en donde se manifiestan buena parte
de los problemas (los síntomas) y cualquier receta orientada a la solución de
los mismos y a la mejora suele escenificarse en una nueva estructura
administrativa. A modo de resumen, expongo a continuación unas reflexiones y
propuestas que considero básicas para lograr diseñar una estructura
administrativa equilibrada y sin excesivas disfunciones.
En primer lugar, es fundamental el diseño de la primera
línea de departamentalización en el sentido que ésta va a condicionar en un 90%
el rendimiento institucional de la organización. Si se elige en esta primera
línea, por ejemplo, un modelo de departamentalización funcional toda la
organización va a seguir una lógica funcional con sus defectos y con sus
virtudes. Hay cinco tipos básicos de departamentalización:
-Departamentalización por funciones: se trata de un modelo
que se organiza en relación a las funciones necesarias para lograr los
objetivos finales de la organización. Es un criterio que prioriza la
eficiencia. Este criterio se va a utilizar en un nivel u otro de la
organización, ya que atiende a la especialización en el trabajo, pero se trata
de determinar si es satisfactorio o no ubicarlo en el primer nivel de
departamentalización.
-Departamentalización por servicios: cuando una organización
presta varios servicios en paralelo y desea respetar sus especificidades suele
optar por este modelo. Es un criterio que prioriza la eficacia pero, en cambio,
no prioriza la eficiencia y suele ser más costoso.
-Departamentalización por colectivos de ciudadanos: se
utiliza este sistema cuando el objeto de las políticas o de los servicios tiene
como destinatarios a colectivos de ciudadanos especiales que requieren una
atención diferencial e integrada. Por ejemplo: unidad de género (mujer), unidad
de inmigrantes, unidad de atención a la juventud, unidad de atención a las
personas mayores, etc.
-Departamentalización por territorios: cuando la organización
tiene que atender a un territorio de grandes dimensiones y/o con grandes
diferencias entre territorios tiene sentido optar por este modelo.
Departamentalización matricial o híbrida: es la que combina
varios de los anteriores criterios a la vez. Usualmente combina dos criterios:
por ejemplo por servicios y por funciones, o cualquier criterio con el
territorial en el caso de administraciones que atienden a grandes territorios y
que se organizan por distritos o delegaciones territoriales.
Elegir un criterio u otro de departamentalización depende de
las contingencias y de los momentos de cada organización, que tienen mucha más
fuerza que las tendencias intrínsecas de cada modelo. Por ejemplo, si dudamos
entre una departamentalización por funciones (que promueve la eficiencia) o una
departamentalización por servicios (que prioriza la eficacia), se trataría de
un dilema, a aparentemente, sin sentido ya que “¿para qué es útil la eficiencia
si no logramos asegurar plenamente la eficacia?” se puede preguntar el lector.
Es obvio que ante este dilema siempre habría que elegir la departamentalización
por servicios. Pero las contingencias organizativas abren ventanas a diferentes
opciones, más matizadas y más sutiles. Pongamos dos ejemplos: por una parte, si
resulta que la organización que estamos analizando lleva tiempo prestando
distintos tipos de servicios y departamentalizada bajo este criterio quiere
decir que ya conoce las especificidades de la gestión de cada servicio (por
ejemplo las diferencias entre la gestión de deportes y la gestión de cultura),
que posee una cultura administrativa de pleno respeto y consideración a estas
diferencias. Se podría decir que la eficacia ya está asegurada por una cultura
y unas rutinas de gestión y que, quizás, es el momento para optar por un modelo
funcional para buscar una mayor eficiencia.
Otro ejemplo, sería que estamos
atendiendo, entre nuestra cartera de servicios, a un tipo de servicio público
totalmente nuevo y desconocido a nivel de gestión. En este caso la mejor opción
es un sistema de departamentalización por servicios para asegurar la eficacia y
el respeto a las especificidades de este nuevo servicio y, por tanto, descartar
el modelo funcional. Una tercera opción más imaginativa y compleja es optar por
un modelo matricial en el que se incorporan ambos criterios: el funcional y el
de servicios. La ventaja de una organización matricial es que se atienden a dos
tendencias organizativas en paralelo y esto hace que estos modelos sean muy
atractivos y utilizados.
Tres problemas
Ahora bien, hay que tener en cuenta que es un modelo
que tiene sus costes y dificultades. Destacan tres problemas: a) son modelos
organizativos con un elevado estrés en sus unidades ya que se rompe con el
axioma de la unidad de mando y, en cambio, hay una dualidad de mando. Se podría
decir que tener un jefe es duro pero tener dos jefes, que además dan
instrucciones distintas e incluso contradictorias, es mucho más duro y
estresante. b) El modelo matricial genera espacios de déficit de control, en el
sentido que la dualidad de mando tiene más dificultades para exigir
responsabilidades claras y directas a las distintas unidades y personas que
dependen de este complejo modelo. c) el tercer problema es que es un modelo que
también genera estrés en el máximo responsable de la organización del que
dependen las dos dimensiones organizativas (los dos criterios de
departamentalización) en el sentido que tiene que estar siempre atento a que el
poder esté totalmente equilibrado entre ambas dimensiones. Hay que resaltar que
la tendencia natural es que el poder se desequilibre a favor de un ámbito
(funcional o de servicios siguiendo el ejemplo anterior) y en detrimento del
otro. Si al final el poder se desequilibra se produce un serio problema ya que
no se consiguen los estímulos duales y complementarios (sino que solo predomina
uno de ellos, por funciones y por servicios) como si se tratara de una
departamentalización simple pero, en cambio, asumiendo los costes derivados de
la complejidad de un modelo matricial.
Por otra parte, los otros elementos a tener en cuenta al
diseñar una estructura administrativa son:
-Hay que intentar crear el menor número de escalones jerárquicos
ya que su proliferación genera problemas de comunicación y lentitud
organizativa. Por ello, hay que intentar diseñar estructuras planas que son
mucho más rápidas y fluidas.
-Hay que intentar crear el menor número de unidades en cada
nivel. Un exceso de unidades en el mismo nivel implican la fragmentación de la
organización y dinamitan el anhelo de la transversalidad y una visión integral
de las políticas públicas.
-Hay que vigilar a los servicios comunes (unidades de gestión
económica, de personal, informática, tecnología y organización) para que no
crezcan en exceso. Unos servicios comunes excesivos ahogan a los ámbitos
sectoriales y generan una organización más preocupada por los procesos internos
que por los resultados.
-Hay que evitar la proliferación de unidades de asesoramiento
(unidades staff) de carácter político que supongan duplicar la
organización de línea de carácter profesional. En algunas administraciones
públicas de América Latina, con función pública y jefaturas profesionalizadas,
existe una presión política de carácter clientelar que hace que por la vía de
las unidades políticas de asesoramiento se duplique toda la organización
generándose una esquizofrenia organizativa.
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