Prevenir la corrupción en el legislativo y en el judicial (El "tirón de orejas" del Informe Greco)

“Nadie puede sentirse sorprendido por los malos resultados obtenidos por la democracia española en las diversas encuestas internacionales no ya sobre percepción de la corrupción (cosa grave ya en sí misma), sino sobre la percepción de la voluntad real de luchar contra ella” 

(Rafael Bustos Gisbert, Calidad democrática, Marcial Pons, 2017, pp. 143-144) 

Por Rafael Jiménez Asensio.- Blog La Mirada Institucional.- Presentación. El Informe GRECO publicado el 3 de enero de 2018  -GRECORC4(2017)18- sobre el “Cuarto ciclo de evaluación: Prevención de la corrupción de los parlamentarios, jueces y fiscales” ha sido objeto de especial atención mediática y ha merecido, asimismo, comentarios muy interesantes en medios digitales. Aquí, sin afán de exhaustividad alguno, destacaría dos: la sugerente contribución de la profesora Alba Nogueira en Agenda Pública (“Informe GRECO: suspenso en elementos centrales para la calidad democrática”), que lleva a cabo un enfoque general muy pertinente sobre el análisis del problema; y, por otro, la aportación de Miguel Fernández Benavides en el Blog de Hay Derecho que está exclusivamente centrada en uno de los aspectos sustanciales del análisis del Informe: el poder judicial (“Independencia del Poder Judicial: llueve sobre mojado”).

Portada del libro del autor del post

Esta entrada la quiero focalizar en un punto crítico, reiteradamente advertido por los sucesivos informes anteriores del Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa: la imposibilidad manifiesta que ha mostrado España para articular sistemas de integridad preventivos, en parte por ignorancia y en parte por absoluta desidia. Los códigos de conducta siguen siendo, en la mayor parte de las instituciones públicas españolas, unos perfectos desconocidos, algo que no ocurre en el resto de democracias avanzadas, como bien nos llama la atención una y otra vez el Informe GRECO, ya desde 2013. La respuesta es muy conocida y de ella se hace eco prudente el informe citado: oídos sordos, ha sido nuestra respuesta.

Debe quedar claro que este Informe es de evaluación. Sus resultados, como ponen de relieve las conclusiones, son malos, en algunos casos muy malos. El Gobierno español se defiende alegando que durante 2015 y 2016 la situación política fue de “impasse”. Nada ha cambiado, por mucho que haya gobierno, en 2017. La parálisis en estos temas sigue siendo aterradora. La proposición de ley de lucha contra la corrupción presentada por el Grupo Parlamentario Ciudadanos le sirve paradójicamente al Gobierno para escudarse y justificar que hay proyectos en marcha. Parece que habrá ley. Pero seguimos fiando la lucha contra la corrupción al valor taumatúrgico de las leyes. No hemos aprendido nada, aunque nos den periódicamente “tirones de oreja” desde Europa. Somos alumnos indolentes y huidizos.

El Informe de evaluación tiene un triple objeto: el Parlamento, el Poder Judicial y el Ministerio Fiscal. No aborda, por tanto, al Poder Ejecutivo ni a la Administración Pública. Tampoco a las Autoridades independientes. Y, dentro de su amplio objeto, interesa aquí únicamente destacar, tal como decía, las carencias que detecta el Informe en esos tres ámbitos institucionales en lo que afecta a las medidas preventivas, más concretamente en la necesidad de aprobar códigos de conducta y marcos de integridad institucional. Veamos.

Parlamento: Prevención de la corrupción de los parlamentarios 

En lo que respecta al Parlamento, el GRECO había recomendado en su día que cada una de las cámaras se dotara de un código de conducta elaborado y adoptado con la participación de los parlamentarios y asimismo accesible al público. Este texto, marcadamente preventivo, debería recoger normas de conducta relativas a los conflictos de interés (nada infrecuentes en esa actividad tan sensible a las presiones), regalos y otras ventajas, así como, entre otras, actividades complementarias e intereses financieros.

En la implantación de esta medida, que lleva años planteándose por el GRECO en relación a España, el silencio absoluto ha sido la respuesta. Nada se ha hecho y previsiblemente nada se quiere hacer.  La valoración del Informe en este punto es muy negativa. A pesar de “la importancia estratégica” que tiene esta herramienta en la prevención de la corrupción, el cinismo político se ha adueñado de sus señorías: mejor no hacer nada y continuar con el reino de la impunidad que les protege. Como se concluye en el Informe: “son los propios parlamentarios quienes deben mostrar una mayor determinación en este campo a fin de acreditar claramente su compromiso de adherirse a una cultura sólida en materia de ética”. Un cero es la calificación que cabe poner a España en este punto.

Y si las cámaras de las Cortes Generales nada hacen, tampoco esperen especiales respuestas en los Parlamentos de las Comunidades Autónomas. El (mal) ejemplo cunde en un país preñado de isomorfismo institucional. Algún Parlamento ha hecho ciertos guiños y ha aprobado textos que emplazan a ese objetivo o incorporado códigos parlamentarios de conducta cosméticos, sin valor real ni aplicativo. Es lo que hay cuando la integridad y el resto de los valores están enterrados en nuestras instituciones en el baúl de los recuerdos.

Poder Judicial: Prevención de la corrupción de los jueces 

La enorme debilidad institucional, así como su porosidad política, es uno de los ejes de preocupación del Informe GRECO. Pero no es objeto de estas líneas tratar este tema, como antes advertía. En todo caso, el Informe constata lo que es una realidad enquistada desde hace décadas: el gobierno del poder judicial y el nombramiento de magistrados del Tribunal Supremo o de cargos gubernativos está preñado de política clientelar, amiguismo y corporativismo rancio. Mala carta de presentación para defender la sacrosanta independencia del poder judicial.

Pero aquí me interesa detenerme en la recomendación séptima del anterior Informe GRECO donde se emplazaba a las instituciones competentes a llevar a cabo un código deontológico para los jueces y magistrados, que fuera asimismo puesto en conocimiento del público y que, entre otras cosas se ocupara de tratar los conflictos de interés y de todas otras aquellas cuestiones en relación con el principio de integridad.

En este punto se ha de señalar que algunos pasos se han dado. Y ello lo confirma el propio Informe. En efecto, el 20 de diciembre de 2016 el CGPJ aprobó un código de conducta denominado Principios de Ética Judicial que en su día analicé (el proyecto) en este mismo Blog y donde puse de relieve sus puntos fuertes (que los tiene) y sus puntos débiles (que también son importantes). Me ahorro reproducir lo ya dicho. Se puede consultar en este enlace: https://rafaeljimenezasensio.com/etica-judicial/

En todo caso, el Informe GRECO pone el dedo en la llaga al resaltar que, tras más de un año desde la aprobación del citado texto, aún no se ha constituido la Comisión de Ética Judicial, pieza clave del sistema de integridad judicial. Ello demuestra fehacientemente que nadie en ese ámbito se cree nada de lo que allí se dice. La fe ciega en el Derecho, muy propia de ese mundo, hace despreciar lo que son los marcos de integridad institucional. Y así nos va.

Está por ver si en el denso y extenso programa de formación de jueces y magistrados, el CGPJ ha incluido sesiones específicas de difusión e internalizacion de la ética judicial y de tales principios o normas de conducta. Sería una buena señal. Para empezar ni siquiera el propio CGPJ tiene código de conducta (y buena falta le haría). Ya se sabe, en casa del herrero cuchillo de palo.

Ministerio público: Prevención de la corrupción de los fiscales 

También en este ámbito las recomendaciones del Informe GRECO son de calado. Se refieren, entre otras, al procedimiento de selección y al mandato del Fiscal General del Estado, así como a otros aspectos (transparencia, incremento de su autonomía de gestión, etc.). No pueden ser tratados en este post, cuyo objeto es más preciso.

Los miembros de GRECO habían recomendado en sus anteriores Informes que se adoptara un Código de conducta para el Ministerio Fiscal, así como que se completara con medidas específicas relativas a los conflictos de interés y con otros aspectos de la integridad. Pues bien, el Informe constata que hasta el momento de su emisión nada se ha hecho al respecto, aunque el Gobierno esgrime que se “está elaborando”. Pero este código del Ministerio Público es especialmente importante porque no sólo afecta a los propios fiscales sino también a los ciudadanos, al efecto de que estos sepan a ciencia cierta cuáles son los estándares de servicio e integridad sobre los que se debe asentar la actuación del Ministerio Público.

A modo de cierre

En fin, este rápido e incompleto relato nos pone de relieve algo enormemente preocupante: hay una desidia teñida de ignorancia, cuando no de cinismo, a la hora de que las instituciones pongan en marcha códigos de conducta y sistemas de integridad institucional que representen medios para luchar contra la corrupción en su dimensión preventiva. Todo se fía a las sanciones penales o administrativas, a la construcción de agencias de lucha contra la corrupción que perseguirán implacablemente a los corruptos. Pero nada se invierte en prevención. Y las alarmas del Informe GRECO son muy obvias, también las podríamos trasladar al Ejecutivo y a su Administración Pública, donde el Gobierno actual no ha dedicado ni un minuto a estos temas, a diferencia de algunas Comunidades Autónomas (Euskadi, especialmente, aunque no solo).

El problema como bien lo sitúa Rafael Bustos Gisbert en el libro que abre esta entrada, es única y exclusivamente de “calidad democrática”; mejor dicho de clamoroso déficit de ella. Y de una falta de comprensión cabal de la idea de responsabilidad política, que se confunde de forma espuria con la responsabilidad penal. Como dice el autor citado, la pregunta sencilla sobre qué consideramos inaceptable en la conducta de un político no puede resolverse en clave penal. La respuesta debe provenir también  de la ética pública o institucional, de la reconstrucción de los valores y de la determinación de normas de conducta. Algo que a nadie en las instituciones o en la política parece interesarle realmente. Y de aquí viene la gravedad del problema.

Recomiendo a quiénes estén interesados en este tema la lectura  del citado libro. Allí el autor desgrana algunas de las claves para entender la grave descomposición del sistema institucional español que explican parcialmente las raíces tan profundas que ha echado la corrupción. El libro debería ser lectura obligada de nuestros políticos y parlamentarios, aunque algunos de ellos estén colgados a los 140 (ahora 280) caracteres y se les nuble la vista cuando deben enfrentarse con una obra de 190 páginas. Al menos lean el capítulo V muy apegado al objeto de estas líneas (“El efecto demoledor de la corrupción política”). Y las soluciones que allí se recogen, algunas en la línea del libro que publiqué también en 2017 sobre Cómo prevenir la corrupción. Integridad y Transparencia (Catarata/IVAP, 2017).

No cabe duda que hay muchos instrumentos y mecanismos para luchar contra la corrupción.  Y entre ellos se encuentran los códigos de conducta y los sistemas de integridad, sin que ello implique reconocer, como bien hace el autor, que tales códigos no son la panacea, sino solo un medio más en esa compleja y eterna batalla que hoy por hoy nuestras instituciones parecen perder por goleada. Así lo ha confirmado una vez más el Informe de evaluación de GRECO. Esperemos que por última vez. Que alguien tome nota. Y, sobre todo, que actúe.