"La política presupuestaria en materia de personal solo se centra en sus aspectos cuantitativos, habiendo abandonado por completo las exigencias de racionalidad y eficiencia"
(Escribir sobre estas cosas cuando estamos sumergidos en una
crisis político-constitucional de una gravedad desconocida en los últimos
cuarenta años, nunca es fácil. Pero la vida continúa. Y hemos de dar respuesta
también a los problemas reales o cotidianos (no solo a los existenciales) que
planean sobre nuestro sector público y no nos dejan avanzar hacia la
imprescindible transformación de las Administraciones públicas y de un empleo
público que deberá adaptarse radicalmente, sí o sí, al nuevo entorno que ya nos
empuja, salvo que la dejadez y el abandono en la adopción de las inaplazables
medidas de renovación acabe por hundir en el fango también a esa institución.
Muy propio de un país que maltrata y desfigura hasta la extenuación sus propias
instituciones. Ese (y eso va para todos) no es un país moderno, ni nunca lo
será)
Por Rafael Jiménez Asensio.- Blog La Mirada Institucional.- En la política de recursos humanos de las administraciones
públicas planea la inevitable impotencia de poder hacer frente a las
necesidades de personal para la atención de los servicios públicos locales con
una plantilla congelada, en proceso de reducción en algunos casos, envejecida y
probablemente poco adaptada a los retos de futuro a los que se enfrenta la
Administración Pública en la era de la digitalización, de la sociedad del
conocimiento y ante la emergencia ya inmediata de la robotización de determinadas
actividades profesionales, que más tarde o más temprano terminará por arribar
también a las organizaciones públicas.
Frente a retos tan importantes y tan inmediatos surge el
recurrente problema de unas medidas de consolidación fiscal ciertamente restrictivas
que están teniendo (ya han tenido) efectos devastadores sobre el empleo
público, también sobre el empleo público local.
El ordenamiento jurídico (tanto de la Administración Pública
Local y de su sector público, como el marco regulador del empleo público o de
las relaciones laborales) ofrece distintos instrumentos para hacer frente a
tales retos, entre los que destacan los que tienen una dimensión planificadora
y que servirían para buscar soluciones adecuadas a los problemas que
seguidamente se exponen, pero de inmediato tales respuestas tropiezan de lleno
con el muro de la política presupuestaria, generalmente enmarcada en una
cerrada visión anual. Los marcos presupuestarios trienales, que también se
utilizan por exigencias de la Comisión Europea, apenas dibujan nada relativo a
la política estratégica de recursos humanos en el sector público. El problema
al parecer no existe, hasta que nos estalle en las manos, como otros tantos.
No cabe duda que en este duro y largo proceso de
consolidación fiscal, las medidas contingentes recogidas en los Presupuestos
Generales del Estado marcan el ritmo de la evolución del empleo público, pero a
su vez –sin que exista una percepción clara de este problema- están
contribuyendo paulatinamente a destruir o desfigurar la institución, en cuanto
que la prolongada congelación de la oferta de empleo público (sin impactos
fiscales positivos reales o con unos impactos mínimos que apenas pueden
compensar las hondas secuelas que produce sobre el empleo público) ha producido
tres efectos enormemente perturbadores en el sistema de empleo público: 1) Ha
impedido la incorporación de talento nuevo al sector público, mediante procesos
selectivos que incentiven unos empleados jóvenes con nuevos perfiles de
competencias; 2) Ha generado un envejecimiento profundo de unas plantillas que
ya estaban muy castigadas en su pirámide de edad; 3) Y, por último, ha
multiplicado uno de los males endémicos del empleo público, la altísima tasa de
interinidad o temporalidad, trasladando un problema a situaciones futuras.
Instrumentos de planificación y tipología de empleados del
(o en el) sector público
La legislación de empleo público recoge –tal vez sin mucha
sistemática- una serie de instrumentos de planificación y ordenación de los
recursos humanos en la Administración pública y los entes públicos de ella
dependientes, que se determinan secuencialmente de modo aparentemente lógico:
1) planificación de recursos humanos; 2) relaciones de puestos de trabajo; y 3)
oferta de empleo público. Entre ellos, en el mundo local, se debe incorporar la
plantilla, que ofrece no pocas singularidades.
Sin duda esa panoplia de instrumentos de planificación y
ordenación opera sobre una realidad estructural compleja y asimismo sobre una
dualidad de regímenes jurídicos que, en algunos casos, se complica. Teniendo en
cuenta la realidad local, las estructuras de escala, subescala, clase o
categoría, se proyectan (y se entrecruzan) con la existencia del puesto de
trabajo como elemento básico de la estructura del empleo público y con “la
plaza” como residuo de un modelo de empleo público local que tiene
connotaciones evidentes con su reflejo en la plantilla presupuestaria.
Toda esa compleja arquitectura de instrumentos y estructuras
se proyecta, además, sobre una dualidad de regímenes jurídicos que, en verdad,
se transforman en tres, cuatro o incluso cinco, si no distintos, sí
diferenciados en cuestiones relevantes o de relativa importancia, según los
casos.
En efecto, en primer lugar hay “empleados públicos”
funcionarios y laborales a los que se les aplica, con diferencias aún marcadas
entre sí el Estatuto Básico del Empleado Público, conformando –pese a la
voluntad inicial- un sistema dual en lo que al régimen jurídico respecta.
Frente a esos dos regímenes jurídicos (con dos órdenes jurisdiccionales
esquizofrénicos que, salvo en algunas cuestiones comunes, conocen de los
asuntos propios de cada colectivo), se añade la figura de aquellos empleados o
trabajadores del sector público (que no son “empleados públicos”), sujetos en su
práctica totalidad al régimen laboral, salvo en aquellos aspectos puntuales que
se prevén en la disposición adicional primera del TREBEP o en la normativa
presupuestaria.
A estos tres regímenes jurídicos marcadamente singulares que
convergen en el empleo del sector público (dejando ahora de lado el régimen
jurídico del personal eventual), cabe añadir la singular figura del “personal
laboral por tiempo indefinido” o denominado también como “personal laboral
indefinido no fijo mediante sentencia judicial” (esta última es la terminología
que adopta, por ejemplo, el artículo 19.4 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de
Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, LPGE-2017, en lo sucesivo).
Parece querer emerger un nuevo tipo de empleado público como una figura
intermedia (tertium genus) entre el personal laboral fijo y el personal laboral
temporal, según la última ocurrencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Social
STS de 28 de abril), criticada duramente por la doctrina.
Y, en fin, para complicar más aún el panorama descrito, como
consecuencia de los procesos de rescate o incorporación a la gestión directa
municipal (“remunicipalización”) de servicios públicos que se gestionaban de
forma indirecta o externa, emerge una figura singular que es el empleado de la
empresa anterior que se incorpora (como consecuencia del proceso de sucesión
empresarial) en el sector público como categoría “a extinguir”, pues como
consecuencia de este proceso no puede adquirir, en ningún caso, la condición de
empleado público (si quien se subroga es la Administración Pública o una
entidad de derecho público) ni tampoco de partida las condiciones (salvo las
excepciones que se verán) que tienen los empleados o trabajadores de las
empresas públicas, en el caso de que la incorporación de produzca a través de
esta fórmula institucional.
Contingencia presupuestaria y planificación estratégica
Al margen de lo anterior, nos interesan destacar las
dificultades que ofrece la política presupuestaria, dotada hasta ahora de un
marcado carácter contingente, para realizar una política estratégica y de
resultados eficientes en materia de recursos humanos en el sector público. Ni
que decir tiene que estas dificultades se acrecientan de forma notable cuando
el contexto de contención presupuestaria se intensifica como consecuencia de
procesos de crisis económica o de impactos en el tiempo de la crisis fiscal
(reducción del déficit público o de la deuda pública).
La marcada contingencia que la política presupuestaria
tiene, muy pegada a la coyuntura y evolución económico-financiera, así como la
inexistencia de marcos presupuestarios de proyección temporal más extensa (al
menos en lo que a previsiones de gastos de personal se refiere), comporta que
las Administraciones Públicas tengan hipotecadas (o, cuando menos, altamente
condicionadas) sus herramientas o instrumentos de planificación estratégica de
recursos humanos. Las externalidades presupuestarias coyunturales que se
manifiestan en cada ejercicio pueden convertir en papel mojado o dificultar
sobremanera tendencias estratégicas que se puedan plantear por las
Administraciones Públicas y entidades de su sector público para resolver los
problemas y transformaciones que deberán afrontar estas organizaciones en un
futuro más o menos inmediato.
En ese contexto de incertidumbre sobre cuáles van a ser de
modo efectivo las medidas presupuestarias que van a incidir en cada ejercicio
presupuestario sobre el empleo público, la planificación estratégica de
recursos humanos se convierte fácilmente en un ejercicio de retórica (o plagado
de incertidumbres), al menos en lo que a medidas efectivas de corrección se
refiere. Sobre todo si se proyectan en un horizonte de tres o más años. Pues
muchas de esas medidas dependerán no solo de la coyuntura económico-financiera,
sino especialmente de cómo es leída esa coyuntura por la Administración General
del Estado (Ministerio de Hacienda y Función Pública) y qué limitaciones o
restricciones se quieren imponer no solo en lo que afecta a retribuciones
(aspecto más clásico y más ligado con la coyuntura fiscal), sino también en
oferta de empleo público, contratación de personal y, en fin, en condiciones de
trabajo (jornadas, permisos, etc.).
El aspecto dominante de esa política presupuestaria en
materia de empleo público es que, por un lado, condiciona completamente las
políticas de recursos humanos de las Administraciones Públicas, atándolas a un
ciclo anual y dificultando asimismo una planificación estratégica, mientras
que, por otro, pone el acento en la dimensión más pobre de las políticas de
personal: la cuantitativa. En efecto, la política presupuestaria en materia de
personal solo se centra en sus aspectos cuantitativos, habiendo abandonado por
completo las exigencias de racionalidad y eficiencia que deberían marcar la
confección de esa política presupuestaria. Su mirada anual, marcada por su
inevitable función de cuadrar ingresos y gastos evitando en lo posible el
déficit público y el recurso a la deuda pública, hace de las leyes anuales de
presupuestos un instrumento por sí solo disfuncional para adquirir la necesaria
visión temporal que requieren las políticas de transformación de los recursos
humanos en el empleo público. No tiene perspectiva y encorseta e impide buscar
soluciones estratégicas a problemas tales como el envejecimiento de las
plantillas y la gestión del conocimiento en el sector público, que todo el
mundo sabe que existen, pero que nadie remedia. Como todo en este país. No hay
novedad.
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