Otro post de interés para la gestión pública: Florentino Felgueroso. Blog Nada es Gratis.- Sobre los usos y abusos de la temporalidad en el sector público: los períodos electorales
Rafael Jiménez Asensio. Blog La Mirada Institucional.- Post La Ley Municipal de Euskadi. Primeros apuntes.- En pocos días el Boletín
Oficial del País Vasco publicará la Ley de Instituciones Locales de
Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado el pasado jueves 7 de abril.
Finalmente, no se ha optado por el enunciado que siempre acompañó a los
sucesivos proyectos (“Ley municipal”), sino por otro que pretende englobar a
todas las instituciones locales vascas, algo razonable, pero que olvida que en
el sistema local vasco el municipio es (mucho más que en el régimen común, dado
el papel de entidades singulares de naturaleza política que tienen los órganos
forales de los Territorios Históricos) la institución capital por excelencia de
ese mundo local. No obstante, el enunciado finalmente elegido tiene su
coherencia, como después diré.
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| Fachada del ayuntamiento de Rentería |
Ley inspirada en la CEAL
En efecto, esta Ley se
distancia abiertamente de las tendencias involucionistas del régimen local que
han preñado las últimas reformas de la legislación básica del Estado y se
adentra de modo firme en una defensa encendida de la autonomía local a través
de su engarce directo con la Carta Europea de Autonomía Local, de la que bebe
en no pocos de sus pasajes (esencialmente en lo que afecta a la noción de
autonomía local, a los principios en los que se asienta, a las competencias de
los municipios y a las fórmulas de gestión compartida de los servicios públicos
municipales, a la organización municipal, así como a la financiación
incondicionada).
La Ley dota, por tanto, de
visibilidad institucional al municipio vasco, pero sus previsiones no solo
impactan directamente sobre este tipo de gobiernos locales, sino que se
extienden al resto de entidades locales (cuya competencia de desarrollo es
principalmente foral), a los propios órganos forales de los Territorios Históricos
(con impactos importantes sobre sus competencias, sobre su sistema
institucional y de gestión, así como sobre la financiación local), pero también
a las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma (Parlamento Vasco y
Gobierno Vasco).
Pero la Ley de
Instituciones Locales de Euskadi es, ante todo y de acuerdo con las Bases
que en 2010 elaboró EUDEL, una ley institucional, (de ahí la
coherencia de su enunciado) que opta derechamente por configurar a los
municipios como niveles de gobierno en situación de (relativa) paridad con el
resto de niveles de gobierno propios que operan en Euskadi, ensambla al
municipio en ese entramado institucional y hace una apuesta clara y decidida
por el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales. Puede no
convencer a todo el mundo lo que inmediatamente afirmo, pero tras una lectura
desapasionada (políticamente) de la Ley, cabe afirmar sin riesgo a equivocarse
que, tras la aprobación de esta Ley, el municipio vasco está (en términos de autonomía
municipal) en unas condiciones envidiablemente mejores que el resto de
municipios del Estado. Sobre esto no hay ninguna duda. Cualquier análisis
objetivo así lo confirma. Lo más próximo fue la Ley andaluza de autonomía
local. Un gran avance para su momento. Pero la Ley vasca, al menos en ciertos
puntos, da un paso más adelante.
Competencias municipales propias “garantizadas”
Una de las notas
distintivas de la Ley es, sin duda, la garantía de la autonomía local a través
de un sólido sistema de competencias municipales. Es, en este punto, donde se
observa que efectivamente la Ley es “municipal”. También en otros como se verá.
Pero la garantía de las competencias municipales es amplia (mediante un
generoso listado de competencias propias y por medio del establecimiento de
“puentes” entre competencias municipales y financiación), así como a través de
un (relativo) blindaje “formal” (motivación de cualquier menoscabo por leyes o
normas forales posteriores). Particular importancia da la Ley al euskera como lengua
de trabajo y de relación de la administración local vasca: se inclina por una
“euskaldunización progresiva” y atribuye competencias propias a los municipios
en ese ámbito. Y notable interés tienen, en el plano competencial, las
numerosas disposiciones adicionales y transitorias que se ocupan de aspectos
puntuales del régimen competencial de los ayuntamientos de enorme importancia
para los propios municipios y sobre todo para la ciudadanía, destinataria
última de toda la actividad municipal. Aspecto este que la Ley tampoco
olvida.
Garantías de financiación
También hay garantías de
cumplimiento frente a los convenios con obligaciones financieras (en este caso
a través del Consejo Vasco de Finanzas Públicas, lo que excluiría la pretendida
aplicación mecánica de la reciente doctrina del TC sobre el artículo 57 bis
LBRL), frente a los procesos de elaboración de leyes y normas forales e,
incluso, frente a reglamentos “ex post” a la Ley municipal que desarrollen
leyes sectoriales anteriores y supongan carga financiera para los municipios en
determinadas competencias.
La Ley regula otras muchas
cosas sobre las que solo cabe dar noticia: organización municipal, estatuto de
cargos representativos municipales (con mejoras sustantivas), dirección pública
profesional, transparencia (con un sistema gradual de implantación de la
publicidad activa según población del municipio) y una amplia regulación de
participación ciudadana. También regula un importante título sobre la gestión
de servicios públicos municipales.
Pero los dos puntos
relevantes, desde un enfoque estrictamente institucional, son sin duda el
mecanismo de alerta temprana que prevé la Ley y el sistema de financiación
municipal que garantiza la presencia de los representantes municipales en el
Consejo Vasco de Finanzas Públicas cuando se deban adoptar determinadas
decisiones económico-financieras que afectan a los municipios vascos.
Dado el carácter
“institucional” de la Ley, hay un buen número de preceptos (inclusive varios
títulos) dedicados a insertar al municipio vasco en la compleja arquitectura
institucional vasca, tanto en lo que afecta a las decisiones legislativas o a
la adaptación de políticas públicas, así como en la concreta dimensión económico-financiera.
De todos ellos destacan
dos cuestiones. La primera es la creación de la Comisión de Gobiernos Locales
de Euskadi, órgano conformado exclusivamente por representantes municipales,
que se configura como mecanismo de alerta temprana para advertir al Gobierno
Vasco de aquellos “procesos normativos” que afecten a competencias propias de
los municipios y lesionen, por tanto, la autonomía municipal (mediante un
sistema de comisión bilateral para corregir potencialmente tales desviaciones).
La Comisión de Gobiernos Locales tiene más atribuciones, pero esta es la más
relevante. Se trata, a no dudarlo, de la fórmula institucional más avanzada en
el Estado de garantía de la autonomía local frente a la intervención de la
Comunidad Autónoma. Esta prevista, asimismo, su traslación (dentro de las
potestades de autoorganización de tales entidades) al ámbito de los Territorios
Históricos (Diputaciones Forales).
Ley “integral”: regula competencias, sistema
institucional y financiación municipal.
La Ley es, por último, una Ley
integral; esto es, que regula una tríada de cuestiones nucleares que definen la
institución municipal como entidad política y no solo instancia prestadora de
servicios (que también). A saber: a) Define las competencias municipales (quantum de
poder político); diseña la inserción del municipio en la arquitectura
institucional vasca (Consejo Vasco de Políticas Públicas Locales; Comisión de
Gobiernos Locales; participación en el Consejo Vasco de Finanzas Públicas); y
c) Regula el sistema de financiación municipal o, al menos, las líneas
sustantivas (o criterios generales) del proceso y el papel de los
representantes municipales en la definición de determinados puntos clave del
sistema de financiación (en el ámbito de los planes
económico-financieros; rendimiento de los tributos concertados; y determinación
de la participación de las entidades locales en la distribución de tributos
concertados).
En fin, una Ley que sitúa
al municipio vasco como nivel de gobierno con una autonomía local reforzada y
con un fuerte sustrato competencial. Asimismo, le dota de innumerables
herramientas para gestionar eficientemente ese gobierno municipal en un entorno
de Buena Gobernanza (Integridad o Códigos de Conducta, Transparencia,
Participación Ciudadana, Cartas de Servicios, Eficiencia, Sostenibilidad,
etc.). La Ley también hace una apuesta decidida por la gestión compartida de
los servicios públicos locales en clave de intermunicipalidad, en la línea de
la Carta Europea de Autonomía Local. Y, en fin, prevé un avanzado mecanismo de
alerta temprana y una inserción del municipio en los procesos de toma de
decisiones que afectan al sistema de financiación local. Un innegable
avance.
Algunos condicionamientos y (posibles) excesos
En cualquier caso, no todo
son parabienes, aunque haya muchos. La “rigidez” de la política (también en
este caso de la vasca) ha empañado un mayor y más amplio consenso que, a todas
luces, hubiera sido deseable para una mayor legitimación de un texto normativo
de contenido institucional como el comentado. Las reales diferencias han estado
(como siempre) en el sistema de financiación (donde algunos de los modelos
propuestos por las diferentes fuerzas políticas resultaban difíciles de
cohonestar con la compleja arquitectura institucional vasca y eran, en todo
caso, muy distantes entre sí), puesto que en lo demás se me antojan retóricas o
escasamente razonables, cuando no insuficientemente razonadas.
Es verdad, no obstante,
que el pacto político alcanzado (PNV-BILDU) ha dejado algunas “huellas
perceptibles” en el texto finalmente aprobado. Toda negociación política tiene
esos efectos. Hay en la Ley, en efecto, algunos excesos retóricos (por
ejemplo, una exageradamente larga y hasta cierto punto tediosa exposición de
motivos), también hay regulaciones que han quedado muy imprecisas o
reiterativas (en el plano de los principios) y otras hasta cierto punto
superfluas (directivos públicos profesionales, pues en verdad inicialmente solo
se podría aplicar a tres municipios vascos; gastar tanta tinta para eso no está
muy justificado). Y, en fin, hay algunas reiteraciones, alguna pequeña contradicción
y algún punto más que discutible en su trazado (publicidad general de las
juntas de gobierno; o vinculación de los acuerdos de participación ciudadana;
aunque en ambos casos con la salvaguarda de que el pleno por mayoría absoluta
considere lo contrario, con lo cual la lógica institucional, si es que la
hubiere, se rompe en pedazos).
Ley de gran relieve
político que refuerza al municipalismo vasco
Sin embargo, tales
“huellas” de un proceso negociador (que se me antoja fue especialmente difícil)
no pueden desmerecer el gran relieve político (y no es una expresión hueca; el
Gobierno Vasco ha empleado la expresión “hito histórico”) que representa la
aprobación de esta Ley para el municipio vasco. Ahora queda desarrollarla, por
los diferentes niveles de gobierno que deben hacer efectiva su puesta en
marcha, pero sobre todo por los propios ayuntamientos. A partir de esas bases
normativas la autonomía local en Euskadi deberá desplegar toda su
potencialidad. Este es el gran reto inmediato y mediato del gobierno local
vasco.
Las grandes vigas del autogobierno municipal vasco ya están sentadas.
Ahora falta construir el edificio. Poco más se puede decir en un breve
comentario. Habrá que volver sobre muchos de los aspectos aquí tan solo
telegráficamente enunciados. Sirva lo anterior
como mera “noticia” de la aprobación de esta importante Ley.
La noticia en el Correo: PNV y Bildu aprueban la Ley Municipal.
La noticia en el Correo: PNV y Bildu aprueban la Ley Municipal.
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