¿Patología sin cura?: La Dirección Pública en un Estado clientelar

 «Los problemas insolubles de un régimen son a menudo la obra de sus élites» (Juan J. Linz, La quiebra de las democracias, Alianza, 2021, p. 159)

«Los buenos subordinados no se convierten en buenos dirigentes» (L.J. Peter y R. Hull, El principio de Peter, Plaza y Janes, 1985, p. 88)

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- Esta entrada -rompiendo el estilo habitual de este Blog- tiene un sello personal, por lo que diré después. La primera vez que publiqué un trabajo sobre la procelosa cuestión de la Dirección Pública fue hace treinta años; se trataba de un artículo editado en el número 32 de la Revista Vasca de Administración Pública (RVAP 32 POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN RJA). La inquietud por este tema me provino al analizar los avances que en otros contextos comparados se estaban produciendo en relación con la profesionalización de los niveles directivos en sus respectivas Administraciones Públicas y descubrir algo que con el paso del tiempo ha ido in crescendo: el altísimo grado de ocupación política de la Alta Administración en España en relación con la situación existente en otras democracias avanzadas. Fruto de ello nació años después una monografía: Altos cargos y directivos públicos. Un estudio sobre las relaciones entre política y Administración en España (IVAP, 2ª edición ampliada 1998, 1ª en 1996), a la que, por razones que no vienen al caso, tengo especial cariño; además está dedicada, junto a mi hija que nació aquel año, a Francisco Tomás y Valiente, asesinado vilmente cuando me encontraba ultimando el texto de ese libro en un encierro en el Monasterio de Valvanera.     

La continuidad en el estudio de este objeto se concretó, ulteriormente, en la publicación de dos monografías menores: Directivos Públicos (IVAP, 2006) y  El personal directivo en la Administración Local (CEMICAL, 2011). Asimismo, vio la luz un libro escrito conjuntamente con los profesores Manuel Villoria y Alberto Palomar, La Dirección Pública profesional en España, donde exploro un nuevo enfoque del problema centrado exclusivamente en el análisis de una institución (Dirección Pública Profesional) que encontraba resistencias sinfín para ser implantada en nuestro sistema político-administrativo. Ni qué decir tiene que a estas obras acompañaron un buen número de artículos en Revistas especializadas y en obras colectivas, algunas coordinadas por los profesores Luis Ortega y Miguel Sánchez Morón.

Lo cierto es que, por agotamiento y parálisis del tema, a partir de 2011 fue un tema que dejé de abordar monográficamente, salvo alguna incursión accidental para satisfacer compromisos académicos o profesionales. Retomé el pulso al análisis de la Dirección Pública a través de algunas entradas en el Blog personal de La Mirada Institucional (búsquese por “Dirección Pública” o “directivos públicos”), en las que me he ocupado de aspectos del problema desde diferentes perspectivas, pero principalmente a través del enfoque institucional u organizativo, de liderazgo y competencias directivas, y las menos de las veces desde la perspectiva jurídica.

Y ese abandono de la vía jurídica requiere una explicación. Tras más de tres décadas dedicado intermitentemente al análisis de este nudo institucional que nadie quiere o sabe muy bien cómo desatar, y tras inmiscuirme de nuevo en una de mis aficiones diletantes como es el estudio de la Historia y de sus instituciones (también de la historia de la función pública sobre la que hice mi tesis hace más de treinta años), a lo que se une en estos últimos años el proyecto aún no acabado (por motivos varios) de publicar una obra sobre Benito Pérez Galdós y de su profunda mirada política y burocrática de la España decimonónica (con el pesado legado institucional que nos ha sido transmitido), así como tras releer las obras clásicas y leer las más recientes sobre los partidos políticos y sus relaciones con el Estado, la conclusión a la que llego es que España es un Estado clientelar de partidos en cuyo contexto es prácticamente imposible que emerja y se asiente una Dirección Pública Profesional como institución que cubra ese tercer espacio entre la Política y la Administración.

Tan solo un fuerte shock que mueva los cimientos del Estado sería capaz de sacar a los partidos políticos actuales (todos, sin excepción) de esa lógica clientelar que tiene como objetivo último ocupar la práctica totalidad de las instituciones del Estado (también, por descontado, las de control y regulación o de gobierno del poder judicial) y, asimismo, colonizar todo lo que sea posible la Alta Administración del Estado, de las Comunidades Autónomas, de los entes locales y de sus respectivas entidades que conforman el sector público; no disponiendo además, como inteligentemente se ha dicho, de cantera de cuadros directivos suficientes en sus nóminas partidistas para tales menesteres (Gómez Yáñez y Navarro, 2019). Unos partidos, además, discutidos (precisamente por esas malas prácticas) por buena parte de la ciudadanía, aunque imprescindibles para que el sistema democrático de alternancia en el poder funcione, con una militancia cada vez más encogida, donde la disidencia al dictado del partido se convierte en herejía. La gran paradoja consiste –por cierto, muy bien explicada por Mair, Ignazi y Katz- en que cuanto más débiles son los partidos políticos de más poder disponen, pues su existencia depende en última instancia de su permanencia en el poder y de las prebendas que les otorgan los presupuestos públicos.

Quien quiera explicaciones más detalladas sobre esta poliédrica cuestión puede acudir a la lectura de este trabajo que se adjunta en PDF [1]. La tesis que empujó su redacción es muy obvia: los marcos normativos existentes (de una debilidad y precariedad manifiestas), así como las pautas institucionales que han explorado esa figura de la Dirección Pública Profesional, están totalmente hipotecados por un fuerte legado histórico marcado de patología que da continuidad al caciquismo decimonónico, reconvertido ahora en clientelismo político voraz. A esa lacra se le pretende contraponer, fruto de nuestra historia política propia, primero, del Estado liberal doctrinario que se comenzó a pergeñar durante el período isabelino (1843-1868) y se instaló durante el Sistema Político de la Restauración (1875-1923) y, después, de los dos períodos dictatoriales en la España del siglo XX que fueron el de Primo de Rivera (1923-1930) y el de Franco (1939-1975), lo que al final de todo ese largo proceso arraigó fue un fuerte corporativismo, cuya impronta sobre la Administración Pública también ha sido determinante.

En ese péndulo de tensión entre clientelismo político y corporativismo se mueve la alta Administración en España. En esa dicotomía no parece caber ningún tercer espacio (la Dirección Pública Profesional). En estos momentos, gana por goleada la opción del clientelismo partidista, cuyos límites se amplían constantemente, salvo en la Administración General del Estado donde, tras la reforma de 1997 (LOFAGE), se impuso un sistema de clientelismo de sello corporativo, una mixtura que divide a los miembros de los cuerpos de la alta Administración en función de sus sensibilidades políticas (lo que permitirá que sean libremente nombrados o designados por unos u otros) creando silos de amigos/enemigos político-corporativos de notable incomunicación (a pesar de ser “compañeros” de cuerpo; espíritu que siempre une, aunque no evita a veces el cainismo). Pero nada está escrito, al menos en la AGE, pues puede retornar la visión corporativa más pronto que tarde o equilibrar fuerzas.

En las Administraciones territoriales, sean regiones, nacionalidades o las ahora denominadas naciones, la impronta patológica clientelar es absolutamente dominante (transformada en caciquismo territorial, como su esencia manda), habiendo importado de forma acrítica y burda todo lo peor del modelo matriz. Tan solo algunas timoratas leyes autonómicas de función pública han pretendido limitar esa entrada de la politización descarnada al ámbito profesional que, con mayor o menor intensidad según los casos, se ha vehiculado siempre por medio de la “libre designación” (y el libre cese). Pero la amplia y extensa figura hispánica de los «altos cargos», permanece intocable; pues no es terreno regulador para las leyes de empleo público. En fin, poco o nada han conseguido. No es fácil poner puertas al mar, menos aun cuando las olas están empujadas por un tsunami político que cada vez soporta menos los controles y los límites. Ni que se le tosa en el ejercicio de sus nombramientos discrecionales. Nada de esto sucede en las democracias avanzadas de nuestro entorno que tanto se invocan en estos días. En este tema, la política clientelar esconde la cabeza debajo del ala; pues con las cosas de comer no se juega. En el fondo, la escalada de corrupción que ha existido (y aún existe) en nuestro entorno institucional público, también se explica en buena medida por esta debilidad consustancial de las instituciones de control y de la alta Administración para reorientar o reducir los impulsos a veces irracionales de una política desenfrenada, que busca desactivar tales controles o convertirlos en meramente formales. Lo explicó en términos contundentes Don Benito Pérez Galdós: «Esto no tiene remedio por ahora, ni hay alquimista que de esta basura haga oro puro». Pero debe quedar claro que, si no hay capacidades directivas ejecutivas en el sector público, ni este país ni sus numerosas administraciones públicas saldrán adelante. De ser así, volveremos una vez más a perder el tren de la Historia. 

LA DP EN EL ESTADO CLIENTELAR DE PARTIDOS FINAL -1

[1] El PDF adjunto contiene el texto de un artículo sobre la Dirección Pública en España solicitado expresamente por los editores de una Revista, cuyo nombre no viene al caso. Tras mutilar el trabajo inicial con el fin de que ajustara a los límites en el número de palabras exigido (lo que implicó eliminar la parte histórica y la parte comparada), y tras las dudas iniciales que manifesté a los editores de que el texto por su enfoque tal vez no encajara en la Revista (de corte jurídico), entregué el texto, pues era lo que me exigieron encarecidamente. Mis dudas se confirmaron (uno ya es viejo y sabe de qué va todo esto). Sometido el artículo a esa  modalidad de “evaluadores ciegos”, se me emplazó a que, antes de su edición, modificara -por exigencia de los evaluadores- algunos extremos del trabajo incorporando citas expresas y un análisis de las distintas leyes autonómicas que regulaban la (descafeinada) DPP y a la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre libre designación y sobre nombramientos de Directores Generales entre personal no funcionario; lo que alteraba radicalmente el enfoque institucional que inspiraba al texto y, además, a mi juicio, nada añadía realmente a sus tesis. Más discutible incluso me pareció la observación de que en un epígrafe diferenciado o en el propio texto se delimitara el concepto de “Estado clientelar de partidos”. Los términos lo dicen todo. No requieren explicación adicional para un lector medio. Como no pretendía hacer ninguna de las dos cosas, procedí a comunicar que no publicaría el trabajo en tal Revista, pues tales exigencias rompían literalmente el encuadre y finalidad del estudio. Y ahí quedó todo. Esta es la razón por la cual lo difundo en paralelo, porque a pesar de las innumerables limitaciones (jurídico formales y de otro tipo) que pueda tener a ojos de algunos, creo pertinente que se conozca en sus propios términos, sin perjuicio de que le buscaré mejor ubicación sea en un proyecto más amplio (libro) o publicado en los mismos términos o con algunos cambios a través de otros medios. El lector, si tiene interés y tiempo, sacará sus propias conclusiones.