Reglamentos organizativos locales y consulta pública

"El reglamento orgánico constituye una de las principales manifestaciones de la potestad de autoorganización"

Por José Manuel Bejarano Lucas -esPúblico blog.- Entre las obligaciones de planificación normativa incorporadas al ordenamiento jurídico administrativo, por la ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas en su Título VI, cabe destacar entre otras, la de sustanciar una consulta pública con carácter previo a ejercitar la potestad reglamentaria a través del correspondiente instrumento de dicha naturaleza, obligación que subsiste tras el dictado de la STC 55/2018, de 24 de mayo, sin perjuicio de la depuración constitucional operada en buena parte del contenido del artículo 133 de dicha disposición legislativa, al considerarse “no básico” por invadir el espacio competencial atribuido a las Comunidades Autónomas.

No obstante, como hemos indicado, la obligación de sustanciar dicha consulta pública subsiste, debiendo tenerse en cuenta que, en tanto no sea objeto de relleno el vacío normativo operado por el Tribunal Constitucional, a través del ejercicio de sus respectivas competencias por las diferentes Comunidades Autónomas, en el ámbito local, los aspectos del art. 133 LPACA declarados “no básicos”, siguen vigentes bajo la cláusula de supletoriedad del art. 149.3 CE, siendo así que la obligación de sustanciar una consulta pública con carácter previo al ejercicio de la potestad reglamentaria local, puede decaer cuando nos encontremos en presencia de un reglamento de carácter organizativo, por tratarse de una las excepciones que permiten prescindir de dicha consulta.

Así en el ámbito local, el reglamento orgánico constituye una de las principales manifestaciones de la potestad de autoorganización expresamente reconocida en el artículo 4 LBRL, con una proyección “ad intra” de la respectiva Corporación municipal, a través de cuyo ejercicio puede ordenar aquellas cuestiones que presenten peculiaridades, especialmente en lo que respecta a la organización y funcionamiento propio (entre otras, STS 8 de abril de 1987 –Rec 530/1984), si bien, dicha potestad no se ejerce en el vacío normativo, de forma que incluso gozando de un margen más amplio de discrecionalidad que otras potestades administrativas no cabe desconocer que la misma, se encuentra, sometida a aquellas normas jurídicas que en cada supuesto directamente la regulan. (STS 7 abril de 2022 –Rec. 404/2021-).

Bajo dichos parámetros normativos, cabría a prioristicamente pensar que dado el fuerte componente organizativo que caracteriza al reglamento orgánico, faculta para prescindir de la consulta pública, en todo caso, dada su proyección meramente interna hacia la organización municipal.

Pero, ¿qué ocurriría en el caso de que bajo la forma de un reglamento organizativo se regulen aspectos que pueden tener una proyección “ad extra” más allá de la propia organización municipal?

La respuesta la encontramos en una interesante sentencia recientemente dictada, por la Sala de lo contencioso Administrativo de Aragón (STSJ 31 de marzo de 2022 –Rec. 374/2020), que analiza dicha cuestión con ocasión de la aprobación del Reglamento Orgánico del Tribunal de Recursos Contractuales de la ciudad de Zaragoza, de forma que, frente a la alegación municipal de que se prescindió de la consulta pública, por tratarse de una norma organizativa, dicha Sala viene a refutar, que no nos encontramos frente a una norma estrictamente organizativa, sino que se trata de una norma sustantiva que produce efectos en terceros y supone una innovación del ordenamiento jurídico, pues a juicio del Tribunal, ello implica sintetizadamente, a tenor de la regulación contemplada en el mismo:

(i) Alterar el objeto del recurso especial;

(ii) Afectar a la competencia de otros órganos, como es el Tribunal de Recursos Contractuales autonómico, al sustraer del mismo parte de sus competencias;

(iii) Afectar a la competencia judicial;

Y lo que es más importante aún,

(iv) Afectar a los terceros contratantes, o pretendidos contratantes, o adjudicatarios de un contrato recurrido ante dicho Tribunal Municipal de Recursos Contractuales, ya que se cambia la competencia para este tipo de recursos especiales.

De forma que la conclusión que puede alcanzarse, dando respuesta al interrogante planteado, es que a la hora de valorar la obligatoriedad o no de sustanciar la consulta pública contemplada en el art. 133 LPACA, no basta con atender únicamente a la forma en que se manifieste el ejercicio de la potestad reglamentaria local, sino que debe atenderse a la regulación que se pretende articular, por lo que en caso de proyectarse más allá de la propia organización municipal, no nos encontramos a tales efectos frente a una norma de carácter exclusivamente organizativo, lo que supone que el prescindir de la consulta pública, en supuestos como el analizado, tiene como consecuencia la nulidad de pleno derecho, sin posibilidad de sanación, de la norma que se pretende alumbrar.