La complejidad de las oposiciones: reflexiones vinculadas a la Generalitat de Cataluña

"Las externalizaciones forman parte del paisaje administrativo, aunque también es cierto que la eficacia y eficiencia de muchas de estas dinámicas dejan mucho que desear por la falta de capacidad de control de la propia administración externalizadora"

Por Carles Ramió . espublico blog.-  Es indudable que los procesos selectivos en las administraciones públicas son complejos y mucho más en los últimos tiempos debido a que los procesos de estabilización obligan una mayor concurrencia de candidatos. El caso de las oposiciones organizadas por la Generalitat de Cataluña celebradas el día 29 de abril de 2023 era especialmente complicado tanto por la presencia de candidatos (unos 13.500) como por los diferentes perfiles que se examinaban (los distintos grupos del cuerpo general y distintos grupos, cuerpos o perfiles especializados). En cambio, el tipo de prueba era bastante sencilla de organizar ya que se utilizaba la metodología de los test.

No dudo que se tratara de una cierta prueba de estrés para esta Administración, pero en absoluto puede considerarse como una situación excepcional. Hace años hacer este tipo de pruebas era algo ordinario en nuestras administraciones públicas y no se detectaron grandes problemas e incidencias. Sin ir más lejos el pasado 7 de mayo Correos organizó unas pruebas selectivas en las que participaron 55.000 candidatos en cerca de 50 sedes repartidas por el territorio y todo funcionó sin ningún tipo de incidencia remarcable. Las administraciones públicas poseen conocimiento y experiencia suficiente para realizar estos tipos de procesos selectivos e incluso otros mucho más complejos como es el caso de las pruebas de selectividad en el que se movilizan decenas de miles de candidatos en cada autonomía o los procesos selectivos de los MIR.

Por esta razón resulta sorprendente el caos que llegó a un esperpento sin matices en las oposiciones celebradas por el gobierno autonómico catalán. No funcionó absolutamente nada: tiempos de espera injustificados para que los opositores pudieran acceder a sus pruebas que, en algunos casos, superaron las seis horas y tuvieron que suspenderse. Aulas no bien dimensionas en las que los candidatos estaban literalmente unos encima de otros e incluso algunos tenían que hacer el ejercicio sin tener mesa y asiento. Exámenes en los que se solicitaban los datos personales cuando por confidencialidad deberían ser clasificados mediante códigos, falta de vigilancia en algunas aulas que fomentó un trabajo colaborativo entre los candidatos a la hora de rellenar las respuestas con la posibilidad de consultar los teléfonos móviles para buscar las respuestas correctas. Las aulas donde estaban los candidatos con necesidades especiales (lactantes, diferentes niveles de discapacidad) fueron las más descuidadas y con menor apoyo logístico. La guinda del esperpento fue que cuando un opositor exigía ir al baño el vigilante se lo prohibía, pero otro vigilante que estaba en la otra punta de la sala dijo en voz en grito “este sí que puede ir al baño que es un discapacitado”. Su discapacidad se hizo pública ante decenas de personas. Parece que los procesos selectivos están exentos de los rigurosos protocolos de protección de datos.

Un ingrediente que llama poderosamente la atención es que esta Administración externalizó una parte importante de este proceso a una empresa privada. Las externalizaciones forman parte del paisaje administrativo, aunque también es cierto que la eficacia y eficiencia de muchas de estas dinámicas dejan mucho que desear por la falta de capacidad de control de la propia administración externalizadora. Pero en este caso se trata de una externalización que llama la atención por dos motivos: a nivel estético no parece muy acertado externalizar una actividad tan interna como es un proceso selectivo que debería ser ejecutado sin dificultad por los medios de la propia administración. Por otra parte, hay serias dudas jurídicas que la custodia de las pruebas, la vigilancia de las mismas y su evaluación sean funciones que pueda desarrollar un organismo privado. Las interferencias, fugas de información y posibilidades de manipulación de los resultados por diferentes intereses no está claro que puedan ser evitados de manera segura. Usualmente el garantismo en estos procesos suele ser extremo: custodia de los exámenes en cajas fuerte y traslado de los mismos por los cuerpos de seguridad del Estado. Por tanto, hemos pasado de un modelo garantista y seguro a un modelo flexible con elevadas posibilidades de externalidades negativas graves.

La Administración de la Generalitat reaccionó con rapidez ante este espectacular desaguisado: anunció que denunciaría a la empresa por incumplimiento de contrato, anuló todas las pruebas realizadas asegurando indemnizaciones a todas las personas afectadas (una estimación conservadora implica un impacto en las arcas públicas de un mínimo de un millón de euros) y cesó a la directora general de la función pública (alto cargo que llevaba poco más de tres meses en su puesto y que no tenía ninguna responsabilidad directa ni indirecta en este proceso siendo uno de los casos más palmarios de ejercer el papel pasivo pero sangriento de cabeza de turco). Reaccionar con rapidez, acentuada por la cercanía de las elecciones municipales, no significa una buena calidad de la respuesta. Es extraño que la nueva directora general de la función pública sea la que hasta entonces era la subdirectora de la temática y seguramente mucho más implicada, aunque sea indirectamente, en el defectuoso proceso que su superiora.

Pero esta reacción parece claramente insuficiente ya que parece que no va dirigida a la esencia del problema ya que no están nada claros los siguientes elementos:

-La empresa emitió un comunicado en el que explicaba que el proceso selectivo no estaba externalizado completamente y que su diseño implicaba una cogestión entre la Administración y la empresa. En este sentido, todo parece indicar que la Administración era responsable de la organización de los centenares de aulas, de su dimensionamiento y de comunicar a los opositores la sala donde tenían que ir. También parece que es la Administración la que tenía que encargarse que las pruebas llegaran a sus destinos. Todas estas actividades resultaron fallidas y el responsable de su mala gestión fue la propia Administración.

-Una vez descubrimos la naturaleza de la externalización en la que la empresa se encargaba de la vigilancia del proceso y de la corrección de las pruebas (ambos temas delicados en extremo) que al ser test se podían hacer de manera mecanizada. Con esta información quizás pueda considerarse excesiva que esta externalización ha sido tan generosa en términos económicos (un millón y medio de euros IVA incluido).

-La empresa se va a defender y seguramente va a ganar el pleito con la Administración. Va a utilizar probablemente a los mejores abogados defensores (tal vez abogados del Estado en excedencia) que no van a tener grandes dificultades en demostrar los evidentes fallos y carencias de la propia Administración que hacían imposible un desarrollo normal de este proceso.

-Pero tampoco tengo dudas de que seguramente la empresa también falló durante estas pruebas selectivas. Haciendo una rápida búsqueda de información fue fácil detectar que esta empresa había subcontratado a otras empresas para ejecutar distintas tares (la subcontratación es un tema espinoso en las externalizaciones). Llama especialmente la atención que una de estas empresas subcontratadas puso un anuncio en las redes buscando vigilantes solo dos días antes del proceso selectivo (anuncio publicado el 27 de abril cuando la prueba era el 29 de abril a primera hora de la mañana). No hay que ser visionario para especular que quizás había un déficit de vigilantes y que, con toda seguridad, no estaban adecuadamente formados para asumir su tarea.

-Es también evidente que la Administración convocante hizo una dejación de funciones en su ejercicio de controlar la externalización ya que no detectaron el punto anterior que era suficiente motivo de alarma para paralizar el proceso.

-No deja de ser sorprendente que se partiera de un optimismo excesivo para hacer en un solo día pruebas tan diversas y a un volumen tan enorme de candidatos. Se podría haber optado por hacerlo durante varias jornadas: por ejemplo, de cara a su repetición se ha organizado mediante dos jornadas con la mitad de candidatos en cada una de ellas para que el proceso sea más manejable.

-No deja de llamar la atención que se hagan al alimón pruebas a todos los grupos y perfiles profesionales cuando legalmente los candidatos tenían el derecho de presentarse a más de un grupo (por ejemplo, administrativo y auxiliar administrativo) y vieron limitada su capacidad de libre concurrencia ya que todas las pruebas se celebraban el mismo día y en idéntico horario y que sepamos no hay ningún candidato que pueda gozar del don de la ubicuidad.

Seguro que en este retrato y diagnóstico dejo en el tintero otras barbaridades acometidas el día de autos y también es probable que no afine hasta el último detalle sobre lo que realmente ocurrió. En todo caso la radiografía, en términos generales, es bastante completa. El mal reputacional que se ha infringido a esta Administración y a todo el sector público del país es algo que no va ser fácil de reparar. La deslegitimación social de la Administración pública es muy grave ya que los ciudadanos han quedado estupefactos y de manera inmediata han pensado “si la Administración es incapaz de organizar bien sus propios procesos selectivos como va a estar capacitada para proveernos de servicios públicos complejos”. La motivación y reputación de los magníficos empleados públicos está por los suelos y es muy injusto.  Este tema es de tal gravedad que no se subsana con dimisiones: aunque sorprende que la actual secretaria de la función pública, la consejera y el anterior secretario de función pública (que es el que preparó el contrato de externalización y que ahora ocupa un alto cargo muy importante en otro ámbito de la misma Administración) se hayan ido de rositas. Pero difícilmente se resuelva el tema con dimisiones debido a ¿qué especialista en la materia va a aceptar hacerse cargo ahora de la función pública catalana? La gravedad de la situación aconsejaría que liderada su subsanación el propio presidente de la Generalitat ya que el resto de la cadena de mando ha quedado seriamente en entredicho.

Última jurisprudencia que impone luz y rigor a la promoción interna

"Las plazas sometidas a promoción interna deben formar parte de la Oferta de Empleo público, como presupuesto de validez de la convocatoria"

 Por JR. Chaves. delaJustica.com.- En tiempos en que el ruido burocrático procede de las estabilizaciones y consolidaciones, o de la incertidumbre de las plazas y condiciones que se ofertarán en acceso libre, se dictan dos importantísimos pronunciamientos judiciales del máximo nivel que afectan a la promoción interna, tal y como la habíamos conocido.

I.- En efecto, por un lado, tradicionalmente las plazas de promoción interna no se incluían en la Oferta de empleo público, pues, al fin y al cabo, ningún sentido tenía anunciar a terceros algo que no les afecta. Sin embargo, la reciente STS de 3 de marzo de 2022 (rec.7731/2019) establece doctrina casacional sobre la interpretación del art.79.1 EBEP y precisa que el contenido de la oferta de empleo público debe extenderse a las plazas de promoción interna.

"Esta conclusión viene a coincidir con una interpretación amplia del concepto de oferta de empleo público, como comprensiva de todas las plazas vacantes y dotadas presupuestariamente que vayan a ofertarse a la incorporación de nuevo personal, que entendemos conveniente para llegar a precisar el alcance del transcrito inciso inicial del artículo 70.1 del EBEP y que, ante todo, consideramos adecuada a los principios esenciales de buena regulación que consagra el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, particularmente el de transparencia. Este principio contribuye a garantizar la clara delimitación y concreción de los objetivos de la oferta de empleo y, además, posibilita que los potenciales destinatarios de la oferta tengan un conocimiento más exacto de las plazas que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso.

Aunque la promoción interna es una modalidad de carrera profesional y no un sistema para el acceso (nuevo ingreso) al empleo público y, por ello, pudiera efectuarse una primera y negativa aproximación a la respuesta que demos a la cuestión de interés casacional planteada, afirmando que el artículo 70.1 del EBEP no se estaría refiriendo directamente a la promoción interna cuando habla de necesidades de recursos humanos que deban proveerse mediante la «incorporación de personal de nuevo ingreso», la conclusión ha de ser otra de signo contrario.

En consecuencia, fija la siguiente doctrina, urbi et orbe : "respondemos a la cuestión de interés casacional objetivo afirmando que la expresión que el artículo 70.1 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público -EBEP- debe ser interpretada en el sentido de que la previsión de inclusión de plazas en la oferta de empleo público alcanza a las plazas que deban ser ofertadas a procesos selectivos de promoción interna.

Y en consecuencia, en el caso concreto, anula las bases de una convocatoria de promoción interna por considerar que vulnera el mandato de su previa inclusión en la Oferta de empleo. Para disipar las dudas de este impacto invalidante aclara que:  "El que las declaraciones de nulidad deban administrarse con moderación, no implica que no deban pronunciarse, cuando se da con claridad el supuesto legal que las determina, cual ocurre en el presente caso, en el que la convocatoria impugnada es contraria a un precepto legal inequívoco, lo que implica la infracción prevista en el Art. 48.1 de la L.P.A., (aplicable al caso por razón del tiempo, correlativo al Art. 63.1 de la Ley 30/92). Y en cuanto a las consideraciones acerca del elemento de indefensión, debe observarse que el supuesto legal en el que entra en juego, con arreglo a lo dispuesto en el Art. 48.2 L.P.A. (63.2 de la Ley 30/92), es el del defecto de forma, que no es aquí el caso, pues de lo que se trata es de la ausencia de un presupuesto legal necesario para la convocatoria"

II.- Por otro lado, las bases de las convocatorias de promoción interna admitían un abanico de relajación de las pruebas muy amplio, según el fruto de la negociación de las condiciones de superación, ofreciéndose un panorama de las promociones internas que iba desde supuestos de práctica identidad a las pruebas de acceso libre, a otras que se sustentaban solamente en méritos, pasando por las que aligeraban al turno de promoción interna de determinados ejercicios o de bloques de temas dentro de cada ejercicio.

Ello sin olvidar que normalmente la promoción interna se asentaba sobre el concurso-oposición con peso decisivo de la fase de concurso sobre una oposición a veces testimonial. Señalaré el dato estadísticamente curioso de que cuanto menor es el tamaño de la Administración menor es el rigor de las pruebas de promoción interna, siendo más rigurosa la administración del estado, menos las administraciones autonómicas y muchísimo menos en las administraciones locales, y no digamos en las institucionales.

 Pues bien, un toque de atención viene de la mano de la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional, de 8 de febrero de 2022 (BOE 10 de marzo) que declara la nulidad de la ley autonómica madrileña al establecer un sistema de promoción interna basado exclusivamente en la posesión de titulación académica y prescindiendo de la superación de pruebas selectivas, pues resulta inexcusable establecer pruebas en la promoción interna. Así afirma tajantemente: "las bases en materia de función pública, que establecen un marco común de regulación aplicable a todos los funcionarios públicos del Estado, que puede ser desarrollado pero no desconocido por las comunidades autónomas, prohíben la integración automática de tales empleados públicos en los grupos de titulación superior, toda vez que exigen, para la promoción interna, no solo estar en posesión de la titulación requerida, sino también la superación de unas pruebas selectivas. Por tanto, una vía de promoción interna establecida por disposiciones legales autonómicas que prescindiera de alguno de estos dos elementos, titulación y proceso selectivo, implicaría el «desconocimiento de los principios de mérito y capacidad previstos para el acceso a la función pública”.

 Por tanto, tomemos buena nota. La administración y sus unidades de recursos humanos, y sindicatos del ámbito público, deben tener en cuenta: primero, que las plazas sometidas a promoción interna deben formar parte de la Oferta de Empleo público, como presupuesto de validez de la convocatoria; segundo, puede y debe suavizarse el procedimiento de promoción interna, pero sin excluir ni la titulación exigible ni la existencia de pruebas selectivas.

NOTA SOCIAL.- Estamos a las puertas de la celebración del XIV Seminario sobre Aspectos Jurídicos de la Gestión Universitaria a celebrar en Córdoba, los días 31 de marzo y 1 de abril, con un atractivo programa, y celebración tanto presencial como online. Una excelente ocasión, abierta a funcionarios y juristas de cualquier administración pública para asomarse a unos debates vivos con especial focalización en los procedimientos de consolidación y estabilización, y problemas de la temporalidad.

  Ahora estoy alejado del mundo universitario, pero me complace inmensamente haber sido cofundador de esta clásica y consolidada iniciativa, junto con mi colega de fatigas Antonio Arias Rodríguez, con la celebración allá por 1991 del primer seminario en Oviedo (se celebra cada dos años). Desde entonces el encuentro ha mejorado hacia cotas de excelencia y creo que tratándose de actividad presencial tras la pandemia, habrá mucho que hablar, debatir y aprender.

Andrés Morey: Pruebas selectivas, contenido y finalidad

INAP.- Convocatoria acciones formativas vinculadas a competencias directivas para el primer semestre de 2019. Inscripciones hasta el viernes 1 de marzo: Resolución de 13 de febrero de 2019 (BOE de 15 de febrero de 2019

Por Andrés Morey. Tu blog de la Administración Pública.- Leo esta entrada del Blog DelaJusticia.com y despierta en mí muchos recuerdos y también de acuerdo con su título alguna inquietud, aunque las mías no sean las de un  joven o de un funcionario relacionado con las pruebas selectivas, oposiciones, temarios, tribunales, etc. Reflejo la parte de la sentencia recurrida que la entrada comenta y que más directamente provoca mi reflexión.

Otra conclusión nos conduce la impugnación de la tercera prueba de la que se dice consistirá en desarrollar por escrito dos temas de carácter general cuyo contenido decidirá el Tribunal antes del comienzo, relacionados aunque no coincidentes con enunciados concretos del Programa anexo a esta convocatoria y ello, porque la potestad de la Administración alcanza hasta fijar el temario exigible en la fase de oposición, más una vez determinado el mismo e incorporado a las propias Bases como un anexo de las mismas, no cabe dejar al arbitrio del Tribunal de Selección la concreción de los temas a desarrollar, relacionados pero no coincidentes con los enunciados concretos del programa anexos a la convocatoria, toda vez que fijados estos, no cabe hacer ninguna variación ni modificación, en cuanto implicaría una alteración de la seguridad jurídica que se deriva de las propias Bases entre ellas, la de respetar el propio temario de la oposición incorporado a las mismas y de desconocimiento por parte de los opositores del alcance que se puede atribuir, a temas relacionados pero no coincidentes con los incluidos en el temario de oposiciones.

Temarios

Esta parte inclina a pensar que todo ejercicio ha  de partir de los enunciados del programa o de los epígrafes del mismo; es decir, del temario (pues programa para mí es algo más) y tan base es éste como la configuración de un ejercicio de relación sobre contenidos del programa, se ajusten o no al epígrafe. Nada más opuesto a lo que ha sido siempre mi pensamiento, pues la concreción de los programas o temarios se adecua a los ejercicios orales y sorteo correspondiente de temas y no es un sistema que permita conocer toda la aptitud del opositor o aspirante. El párrafo transcrito ignora una base legal, no de convocatoria, y es la de que las pruebas podrán consistir en la comprobación de los conocimientos y capacidad análitica de los aspirantes de forma oral o escrita... (art. 61 TREBEP) Ese ejercicio se dirige precisamente a eso. A medida que escribo me sublevo. Confundir la búsqueda de la aptitud con una comprobación de conocimientos que, normalmente, son los mismos de la carrera o estudios que se exigen para el ingreso o acceso a las pruebas, es un error grave. el conjunto de pruebas o ejercicios permiten no sólo comprobar conocimientos o capacidad memorística, sino también la capacidad de análisis, relación entre temas y cuestiones, creatividad, calidad de redacción y expresividad, brillantez, mantenimiento de la atención del tribunal y no de aburrimiento hasta obligarlo a desconectar, etc. el temario no es un corsé es un indicativo para algunas de las pruebas. Este es el fin o finalidad de las pruebas, no es un  examen de conocimientos. No se aprueba, se obtiene el ingreso o no, siendo mejor que otros. No es prueba de suficiencia sino de excelencia. Y el nivel exigible o la excelencia depende de muchos factores.

Comenta J.R Chaves lo habitual de este tipo de pruebas en las oposiciones al Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado. En mi caso en las oposiciones que superé (1964), este ejercicio constó de dos temas a desarrollar: Política fiscal, monetaria y crediticia para el fomento de las inversiones y El orígen del constitucionalismo europeo y sus repercusiones en las constituciones españolas. El ejercicio escrito se leía ante el Tribunal y en público. Siempre he pensado en lo clarificador que puede ser este tipo de ejercicio que rompe con el tan criticado factor memorístico de las oposiciones y de qué manera puede mostrar el verdadero alcance del conocimiento del programa por parte del opositor y sus virtudes. Para mí, pues, esencial. Y no comprendo cómo puede afectar a la inseguridad jurídica. Más bien a la del opositor o del preparador.

Directivo público

Es más, incluso, en lo que corresponde al programa o temario en sí mismo, por ejemplo, qué inseguridad jurídica puede plantear que un tema se reduzca a poner El procedimiento administrativo, sin más. ¿Es obligado, por ejemplo, ilustrar de este modo?: Proceso histórico. Principios generales. Las fases del procedimiento: Iniciación: Interesados.....Si me pongo a pensar, por ejemplo en el proceso histórico y quiero evitar inseguridades "jurídicas" y recursos, etc, pues amplio enumerando todas las leyes habidas desde 1940 hasta la fecha, y así hasta constituir un temario de folios y folios. No entiendo nada y eso que he sido, quizá, de los primeros en considerar que la mera traducción de la calificación en una puntuación no me parecía suficiente y que debía quedar motivada dicha puntuación y el porqué se llegaba a la misma. Mis preocupaciones sobre el tema de la selección en la Administración Pública y las particularidades que en su orígen presentaba el modelo de función pública valenciano, me llevó a escribir un librito La selección del personal en la Administración Pública en 1989, creo que agotado, pero que figura en el catálogo de la Biblioteca Nacional y en el que me ocupaba en especial del directivo público, hasta, en colaboración con Joaquín Bonet, exponer en un Anexo un perfil del Directivo de la Administración Pública.

En la página 18 del libro al referirme a la forma y contenido de las pruebas selectivas y partiendo de la legislación vigente en aquélla época: Ley 30/1984 y RD 2223/1984, concluía, lo siguiente: La impresión que se obtiene de la legislación vigente en orden a las pruebas selectivas, propiamente dichas, es la de que falta conocimiento y profesionalización en la materia, por lo que el legislador se ha limitado a reflejar unas ideas generales, vagas y, en cierto modo, contradictorias. Se mantiene la idea de que el factor del puesto de trabajo, si interviene en las pruebas, debe conducir a pruebas de tipo práctico para que realmente sea tenida en cuenta su repercusión. se confunden las pruebas de capacidad  y aptitud con las pruebas de conocimiento específico y se ignoran los sistemas, hoy habituales, de pruebas psicotécnicas. Finalmente, parece que la valoración de las condiciones personales se remite  al sistema de concurso, como valoración de méritos a través del expediente y sin pruebas concretas. No existe, en resumen, un modelo establecido sobre bases técnicas que se recojan en una regulación jurídica y se ofrece la sensación de falta de profesionalidad en la materia.

Reflejado lo dicho entonces y la situación legal existente, que persiste hoy, también el legislador puede haber pensado que no le corresponde entrar en ello y que es la profesionalidad de la Administración y su organización al efecto, la encargada de hacerlo. Si falta, no creo que lo jurídico y la jurisdicción lo vayan a arreglar entrando en cuestiones como esta de las pruebas de relación o capacidad análitica. No sólo se puede hablar de discrecionalidad técnica al efecto, sino tal como hemos visto de una  obligación legal de comprobar esta capacidad.

No voy a seguir, no acabaría; problemas mucho más graves tiene el sistema selectivo público. Vamos camino de aumentar el número de burrócratas. Pobres ciudadanos.