"Cabría preguntarse si realmente hay una institución de función pública en España o no existen más que una diáspora desordenada de funcionarios o empleados públicos que dependen de una u otra administración pública"
Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- Nadie puede poner en duda los innumerables retos e incertidumbres que se ciernen sobre el futuro de este país llamado España. La situación del sistema político-institucional es, hoy en día, deplorable. No resulta fácil imaginar un escenario peor, aunque puede no haber tocado fondo. Pero, dejando ahora de lado ese monumental problema, puede ser oportuno conducir la mirada crítica hacia el sistema burocrático de gestión, pues tampoco allí el panorama resulta precisamente muy halagüeño, aunque las posibilidades de mejora sean (siempre que haya un mínimo de voluntad política y las resistencias burocráticas o sindicales no aneguen cualquier cambio) algo más fáciles que al parecer la imposible reforma de otros castillos institucionales corroídos de lleno por el clientelismo y el reino de los favores recíprocos, cuando no la propia corrupción o el simple abandono a su propia suerte.
Dado el peso del sector público (incrementado porcentualmente durante la crisis Covid19) y su papel tractor en la denominada fase de recuperación y resiliencia, es evidente que una parte de las respuestas a los problemas que aquejan a la sociedad española está en manos de la función pública en su condición de institución que aglutina a aquellas personas que, mediante un vínculo estatutario o laboral con la Administración Pública, desempeñan actividades profesionales orientadas al servicio a la ciudadanía en diferentes ámbitos de actuación (salud, educación, policía, servicios sociales, servicios generales, etc.). La gestión de las ayudas y préstamos del Fondo de Recuperación puede fracasar estrepitosamente si no se dispone de estructuras eficientes y flexibles para dar respuesta ágil a tal inyección de recursos con los que nos jugamos el futuro. Pero hay innumerables desafíos que, además de la espectacular crisis económica y fiscal en la que estará sumido este país en los próximos años, la Administración Pública deberá dar respuesta a medio plazo: pérdida de conocimiento como consecuencia de la jubilación de más de un millón de empleados públicos en los próximos diez años (Carles Ramió), relevo generacional o renovación de plantillas, revolución tecnológica y su impacto sobre el empleo público, así como un largo etcétera. Poco o nada de esto se encuentra en la agenda política inmediata. Queremos “transformar” sin que nada cambie. Un imposible.
El desempeño de las actividades profesionales propias de la función pública requiere, como el adjetivo atestigua, la premisa de disponer de vocación de servicio público por parte de quienes cubren las plazas en la función pública (algo que hoy en día ocurre sólo muy circunstancialmente), así como acreditar un elevado saber especializado (o profesionalidad; esto es, competencia para desarrollar las funciones y tareas asignadas), lo que hoy se conoce por excelencia y talento (que tampoco parece abundar en estos días). En las últimas décadas, la erosión de los valores públicos y de los estándares de profesionalidad en el desempeño de las actividades propias del empleo público es algo evidente, al menos en algunos ámbitos. También lo es que la institución de función pública ofrece una realidad muy variopinta y escasamente compacta como consecuencia de su acantonamiento estructural en los niveles de gobierno, que disponen de subsistemas de personal cerrados entre sí, sin vasos comunicantes ni pasarelas o tránsitos horizontales ni tampoco verticales entre los profesionales que los conforman. En un universo hermético como es el descrito, la endogamia y la visión estrecha de sus propios problemas domina e hipoteca, cuando no empobrece, la función pública española del siglo XXI.
En verdad, cabría preguntarse si realmente hay una institución de función pública en España o no existen más que una diáspora desordenada de funcionarios o empleados públicos que dependen de una u otra administración pública, cuya única nota común es una cada vez más vaga e inadaptada legislación básica, así como un isomorfismo institucional propio de la pereza de los legisladores o de la resistencia al cambio de la propia burocracia (siempre cómoda en su zona de confort) reforzada por la defensa numantinas de prerrogativas de los empleados públicos por un sindicalismo con mirada estrecha, cuando no corporativa. Esas patologías se trasladan de una parte a otra de la geografía (da igual que los gobiernos sean de derechas, izquierdas o centro, regionalistas, nacionalistas o independentistas), pues el “modelo” se reproduce (en todos los elementos que vamos a examinar) sin apenas adaptaciones efectivas a realidades aparentemente diferenciadas. Los vínculos de pertenencia de los funcionarios y del resto de empleados públicos a la Administración son cada vez más laxos y se sustituyen, cuando existe, por el espíritu de cuerpo, que sí que crea solidaridades aparentes o, al menos, por unos vínculos más estrechos de compañerismo o pertenencia a una tribu profesional. Pero ello sólo ocurre principalmente en algunos cuerpos de la Administración General del Estado, menos en las comunidades autónomas y sin apenas incidencia (salvo la escala de funcionarios con habilitación de carácter nacional) en el mundo local.
Las personas son una de las piezas centrales para el buen o mal funcionamiento de cualquier organización. Junto con las estructuras y los procesos (aunque también los recursos, que dependen de otras coyunturas) conforman el triángulo de intervención del adecuado funcionamiento de la Administración Pública. Las estructuras organizativas españolas están preñadas de una concepción tradicional y son escasamente funcionales (como la crisis Covid19 está poniendo de relieve constantemente). El modelo divisional o departamental (ministerial), en todos sus niveles, principalmente con penetraciones jerárquicas inapropiadas y de profundidad elevada (cuando no artificial), sigue imperando por doquier. Además de habitualmente atomizado (cuya expresión más disfuncional es el actual Gobierno de España sobrecargado con cuatro vicepresidencias y veintidós ministerios), con lo que los costes de transacción son cada vez mayores y las políticas gubernamentales marcadamente ineficientes. Bajando de nivel jerárquico, el aplanamiento de estructuras no es tampoco el punto fuerte de las administraciones públicas, precisamente. Proliferan los “jefes” formales y estamos ayunos de “directivos” o “responsables”, y tampoco abundan, más bien escasean, los liderazgos ejecutivos. Las estructuras directivas de las Administraciones Públicas se cubren con fieles al partido (normalmente militantes) o, excepcionalmente, con altos funcionarios u otros perfiles amigos del partido gobernante.
La transversalidad, el desarrollo de proyectos o la innovación organizativa, salvo excepciones puntuales, brilla por su ausencia. La Administración del futuro será híbrida, entre divisional/transversal, por un lado, y de proyectos contingentes transformadores, por otro. La política, en su abusiva dimensión discrecional de los nombramientos, anega la alta Administración, que prácticamente coloniza todos los niveles territoriales o institucionales de gobierno y extiende sus redes también (aunque con una modalidad de spoils system de circuito cerrado entre funcionarios) en sus estructuras intermedias (subdirecciones y jefaturas de servicio), extendiendo la política sus redes (algunas veces clientelares) en la práctica totalidad de las entidades del sector público, que representan espacios de “colocación” de fieles y amigos políticos, también en puestos directivos.
España es un (pésimo) ejemplo de fracaso colectivo en la imposible implantación de estructuras directivas profesionales en la alta Administración Pública. La política, al menos hasta ahora, no tiene interés alguno en profesionalizar ámbitos de poder burocrático-directivo que tiene completamente capturados. No pretende retirarse del espacio ocupado, pues con frecuencia olvida (o peor aún, ignora) que la dirección pública profesional es una solución institucional óptima para mejorar la capacidad política. Pero una política miope y autista sólo se fija en que la institucionalización de la dirección pública profesional le resta espacio de nombrar discrecionalmente a sus fieles (la estúpida idea “del equipo”, que se queda frecuentemente, salvo puntuales excepciones, en una congregación de palmeros). La confianza es la argamasa del modelo. Pero la buena gestión no se hace con tan evanescente cualidad, sino con capacidades efectivas de gestión y de liderazgo. La mentalidad clientelar, plenamente arraigada, impide de plano el más mínimo avance en este terreno. España es probablemente el país de la Unión Europea con una mayor colonización intensiva y porcentual de la alta Administración por parte de la política. Ello tiene muchas consecuencias, pero la más importante a nuestros efectos es que produce una función pública vicarial de la política, fractura la acción pública en un corte dicotómico y de fuerte esquizofrenia, amén de decimonónico (la división o sima entre política/gestión), produciendo una función pública chata sin estímulos ni horizontes profesionales que se refugia en su espacio propio alejado de las tempestades políticas donde nadie, por lo común (salvo que haga una auténtica tropelía), es molestado, sin que, por tanto, se produzca apenas ninguna retroalimentación entre política y función pública profesional, que viven mundos separados sólo manchados cuando, al calor de las “carreras cruzadas” (Dahlström/Lapuente), la política entroniza a determinados funcionarios para que asuman responsabilidades políticas o directivas, en cuyo caso dejan de actuar como funcionarios para ponerse el manto o la púrpura del poder de turno y poner las menores dificultades posibles a la acción política gubernamental, con riesgo, en caso de discrepancia, de ser fulminantemente cesados. La tradicional tensión entre política y administración en nuestro país, tal y como somos nada dados a equilibrios y contrapesos, se ha resuelto por goleada a favor de la primera.
La función pública española sigue siendo tributaria, con mayor o menor intensidad según los casos, de un modelo corporativo tradicional mal importando (como tantas otras instituciones) del sistema francés, pero aderezado con la imposición tardía (a partir de mediados/finales del siglo XX) del puesto de trabajo como elemento organizativo adherido, lo que ofrece estructuralmente una combinación paradójica de un modelo mixto o híbrido que en verdad ni es de carrera ni es de empleo, según la clásica terminología de la OCDE. Está en tierra de nadie y allí sigue.
La dimensión organizativa del empleo público ha sido tradicionalmente olvidada en nuestro caso, preterida en unos casos por la preeminencia de los cuerpos y en otros por el destello mal entendido de los puestos de trabajo. Combinar ambos modelos no nos ha resultado fácil, y sigue sin serlo. Alguna contribución doctrinal lo ha intentado (Josefa Cantero), pero no parece que haya tenido concreción alguna sus propuestas. La planificación de recursos humanos se reflejó tardíamente en la legislación a partir de la década de los noventa (Palomar Olmeda, Cuenca Cervera), aunque tenía precedentes en una serie de instrumentos de gestión (hoy en día absolutamente obsoletos) como son las ofertas de empleo público y las relaciones de puestos de trabajo, incorporados en 1984, que son instrumentos de gestión propios de la Administración analógica y encajan muy mal (por no decir pésimamente) en unas organizaciones públicas que se deberán enfrentar (aunque no lo crean y apenas haya conciencia de ello) a un escenario volátil de constante de adaptación y de transformación disruptiva, especialmente en el campo tecnológico (digitalización, automatización e Inteligencia artificial).
El puesto de trabajo como elemento central de la organización del empleo público nunca ha terminado de encontrar su sitio en el escenario estructural de la función pública. Y, cuando lo ha hecho, salvo excepciones muy puntuales, su concepción dominante ha sido estática y garantizadora de un estatuto de derechos del empleado público que lo cubre circunstancialmente. Las relaciones de puestos de trabajo, como su denominación indica, se han convertido en meros inventarios de puestos de trabajo o fotografías estáticas que se convierten fácilmente en perennes, lugares apropiados para el mercadeo sindical y que fácilmente se enquistan como auténticas fortificaciones que dificultan cualquier transformación, bien tutelados en sus contenidos por los tribunales de justicia que, con más frecuencia de la deseable (fruto también de los casos que conocen), ven al Derecho de la Función Pública sólo con las lentes de las garantías de los funcionarios y no de la eficacia o eficiencia de la organización (no digamos nada de la jurisdicción social, cuya incomprensión de lo que es la institución de la función pública y la propia Administración Pública es, con demasiada frecuencia, absoluta). La exclusiva finalidad garantista y retributiva de las relaciones de puestos de trabajo ha terminado por hipotecar su capacidad evolutiva y convertir a tales instrumentos en frenos de cualquier proceso de transformación, pues los sindicatos los utilizan como valladar u obstáculo frente a la innovación o la transformación. Mientras tanto, la Administración Pública se desangra en un mar de ineficacia e ineficiencia, fruto de su incapacidad de adaptación. Caso de mantenerse tal instrumento (aunque aquí se aboga por su total redefinición), requeriría reformas legislativas profundas que vayan en la dirección de flexibilizar su contenido y función, optar por la polivalencia y por el desarrollo de una Administración por proyectos y misiones, que quiebre el estático escenario divisional o funcional existente, transformándose más en instrumentos de ordenación (también normativa) dinámicos y con capacidad de adaptación continua. Algunos intentos puntuales se están haciendo en esa dirección, pero aún son anécdotas.
Y, en estos momentos, ya en la antesala (o en el pasillo) de la revolución tecnológica, el puesto de trabajo en su configuración tradicional como conjunto de funciones, responsabilidades y tareas, va perdiendo fuelle y espacio, anunciándose incluso su gradual desaparición o transformación paulatina en algo muy distinto (Mikel Gorriti, 2019). Sin embargo, aún hoy, las Administraciones Públicas siguen inmersas en carísimos procesos, tanto en costes directos e indirectos, de aprobación o redefinición de relaciones de puestos de trabajo que son herramientas de gestión que congelan el statu quo existente y cierran el paso de modo frontal a cualquier tipo de adaptación, transformación o innovación en la gestión de personas en las organizaciones públicas. La organizaciones públicas necesitan tomar como eje de actuación la mutabilidad funcional, las competencias profesionales y el efectivo desempeño. La función pública parece, así, vivir de espaldas a los cambios del entorno, siendo muy oportuna la metáfora utilizada en su día por Francisco Longo del agua estancada, lugar donde vive plácidamente un empleo público mientras en el entorno es volátil, agitado y cambiante.
Las ofertas de empleo público que, en su día pudieron tener algún sentido, ya lo han perdido por completo. Son asimismo instrumentos de gestión obsoletos, propios de la era analógica y de una Administración estable (cada vez menos real) en sus funciones y permanente en sus tareas, que no se puede permitir el dispendio de recursos públicos que significa detectar una necesidad de cobertura de una plaza y ejecutarla efectivamente al cabo de tres, cuatro o cinco años, cuando ya los requerimientos o tareas han podido mutar notablemente o la necesidad identificada perder sentido. Las demandas sociales no esperan y, aunque no siempre, se cubren con un pésimo sistema de interinidades que apenas acredita competencias efectivas y condena a la Administración a prestar deficientemente los servicios, terminando por enquistar un problema mayor aún del que pretende resolver. La planificación estratégica tampoco parece echar raíces firmes en unas Administraciones públicas que viven sumidas en la contingencia de la cotidianeidad y en la gestión permanente de las anomalías (Minztberg).
Cuando los desafíos son tan intensos como los que actualmente rodean a las instituciones públicas (y más aún en este crítico momento), sorprende sobremanera la desidia en la utilización de las herramientas de previsión, prospectiva o planificación, que apenas se desarrollan por las organizaciones públicas. La política, salvo sorpresas que aún no se advierten, no tiene de momento en su agenda la transformación de la función pública. Quiere transformar el país, por obligación impuesta de la Unión Europea), con esos pobres mimbres. Y, dentro de nada, la inadaptación de la institución será insultante (ya lo es en gran medida), lo que probablemente cuestione en algunos casos su propia continuidad. Nada es infinito, y menos las instituciones, que son obra de los hombres y ellos mismos las destruyen, fruto de su secular descuido y torpeza. Tampoco la institución de función pública es eterna. Y de seguir así, su cuestionamiento será temprano. No lo olviden. Aunque al parecer a pocos importe.
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