Derecho al acceso a la información pública

 "La Administración no puede exigir trabas injustificadas para acceder acceso a la información pública"

Por Santiago González-Varas Ibáñez. esPúblico blog.- Este trabajo expone casuística en la materia, es decir, sentencias sobre este derecho que ha de entenderse en el contexto de las relaciones generales entre ciudadanos y Administración.

Por ello la Administración no puede exigir trabas injustificadas para acceder acceso a la información pública. Puede citarse la STS de 10 de marzo de 2020 (rec. 8193/2018): aplicando el artículo 22.1 de la Ley 19/2013, de transparencia (…) (donde se prevé que el acceso a la información se realice preferentemente por vía electrónica) estima el recurso y declara que la Administración no puede imponer al solicitante la obligación de acudir a la oficina en horario laboral para acceder a la información.

El artículo 12 de dicha Ley 19/2013 de transparencia reconoce a todas las personas el derecho a acceder a toda la información pública a través del procedimiento administrativo especial regulado en los artículos 17 y ss., en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 105 CE. Esta nueva ley supera la regulación del derecho de los ciudadanos a acceder a los registros y documentos que se encuentren en los archivos administrativos del artículo 37 de la Ley 30/1992, con esta nueva Ley, que adolecía de estar limitado a documentos contenidos en procedimientos administrativos ya terminados y resultar su ejercicio extraordinariamente limitado en su articulación práctica y crea un marco jurídico acorde con los tiempos y los intereses ciudadanos.

La STS de 12 de noviembre de 2020 afirma que el mero interés personal en acceder a una información pública no es motivo suficiente para rechazar la solicitud de acceso. Y es que la persecución de un interés meramente privado no figura entre las causas legales de inadmisión de las peticiones de información, y la atención a la finalidad de la LTBG sólo opera como causa de inadmisión cuando la solicitud presente un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la Ley.

Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española – o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos. Al margen de limitaciones de índole objetiva (expedientes que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades Autónomas de naturaleza política, que contengan información sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado, de investigación criminal, sobre materias protegidas por el secreto comercial o industrial, o sobre actuaciones administrativas derivadas de la política monetaria). El ejercicio de este derecho no puede tampoco obviamente afectar a la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos, debiéndose, a tal fin, formular petición individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideración con carácter potestativo, formular solicitud genérica sobre una materia o conjunto de materias.

Pese al impacto de la legislación de transparencia, el derecho de acceso a la información es más amplio. La STS de 3 de marzo de 2020 anula una sentencia de la Audiencia Nacional que limitaba el acceso a la información a aquella generada o adquirida a partir de la entrada en vigor de la ley de transparencia.

En este contexto de amplitud, la STS 852/2020, de 22 de junio de 2020 confirma la resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de 15 de marzo de 2017 que obliga a Corporación de Radio Televisión Española S.A. (CRTVE) a entregar a un ciudadano la retribución anual bruta percibida por el personal directivo en 2014 y 2015, por entender que prevalece el interés general de los ciudadanos en la divulgación de información sobre el interés privado de los afectados.

Derechos de defensa

Por contrapartida, el afectado por la reclamación de transparencia ha de tener garantizados sus derechos de defensa según establece la sentencia ejemplar en la materia del TS 315/2021 de 8 de marzo de 2021, reclamando al Consejo de Trasparencia a que actúe de tal forma.

En la esfera de las Administraciones locales, debe recordarse que este derecho es reproducido por el artículo 69 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y por el art. 207 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.

Sobre si pueden los representantes locales plantear reclamaciones ante el respectivo Consejo de Transparencia de su Comunidad Autónoma en el caso de que se les deniegue el acceso a información en poder de su Corporación, existen criterios dispares entre las autoridades de control acerca de las relaciones entre normativa especial y general en materia de acceso a la información por los representantes políticos.

También considérese la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, norma que fija limitaciones en su acceso sustancialmente coincidentes con las establecidas por la normativa general, existiendo particularidades derivadas de la especial naturaleza de la información ambiental y que sin embargo constriñe aún más las actuaciones de las administraciones interpeladas en aras de facilitar a los ciudadanos aquel acceso (STSJ de Castilla y León de 15 de enero de 2007, rec. 2572/2002).

Los jueces vienen entendiendo que las normas que limitan este derecho deben ser de interpretación restrictiva. «El punto de partida en el que nos sitúa la Constitución no puede ser otro que el del reconocimiento a los ciudadanos de la facultad de acceder a los documentos que obran en los archivos y registros públicos. Esta es la regla general y las excepciones que se le impongan por las leyes han de estar justificadas en términos constitucionalmente aceptables…». (STS de 6 de junio de 2005; STS de 30 de junio de 2006 [RJ 2006, 5982], rec. 129/2003; STSJ de Castilla-La Mancha de 2 de diciembre de 2005; STSJ de Navarra de 30 de septiembre de 2005, n.º 902/2005, rec. 203/2005; STSJ de Castilla y León [sede Valladolid] de 27 de noviembre de 2006, rec. 9/2002; STSJ de Madrid de 30 de noviembre de 2006, rec. 1103/2005; STSJ Madrid de 4 de junio de 2004, n.º 491/2004, rec. 25/2001; STSJ de Madrid de 7 de marzo de 2005, recurso 30/2003; STSJ de Castilla y León de 15 de enero de 2007, rec. 2572/2002, de donde tomo estas referencias). Otros casos son los resueltos por STS de 2 de junio de 2000; STSJ de Baleares de 7 de noviembre de 1995 y de 24 de septiembre de 1996; de la Comunidad Valenciana de 7 de noviembre de 1995, etc.

 Según la STSJ de Extremadura 114/2021 de 8 de junio de 2021, el derecho a la información administrativa no cubre el acceso a copia del documento de formalización de un contrato público, al no preverlo ni la normativa de transparencia ni la de contratación pública.

La solicitud de documentos podrá instarse a través del Defensor del pueblo, con la consecuencia de que si no se entregan el Defensor del Pueblo puede declarar a tal Administración entidad no colaboradora.

Según la SAN 29/2017 de 24 de enero de 2017 (JUR 2017, 34190) la ley 19/2013 ha venido a facilitar y hacer eficaz el derecho a la información de los ciudadanos sin necesidad de acreditar un interés legítimo, pese a que este derecho no puede ser ejercitado con éxito cuando la información requiera la confección de un informe por un organismo público a instancia de un particular.

No se reconoce (por presunta vulneración del derecho a la participación política) el derecho a la información (sobre la normativa del COVID a un concejal, para celebrar sesiones presenciales) si aquella está disponible en medios públicos (STSJ de Andalucía de 10 de noviembre de 2021, Sevilla, rec. 870/2021).

La STS de 6 de octubre de 2017 (rec. 75/2017) dictada en relación con los artículos 18.1.c) y 14.1.h) de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, a los efectos de determinar los presupuestos y requisitos necesarios para inadmitir las solicitudes de información cuando sea necesaria una acción previa de reelaboración y, asimismo, para la aplicación de la limitación de acceso a la información cuando suponga un perjuicio para los intereses económicos y comerciales de la entidad requerida. En ella manifiesta el Tribunal Supremo que la Corporación RTVE no ha justificado que el suministro de la información solicitada exija una labor previa de reelaboración, pues aparte de sus alegaciones ninguna otra prueba se allega que soporte su posición, además de que la información que se solicita ha de encontrarse en los documentos contables y presupuestarios de la entidad, y no se aprecia que para su suministro exija de una labor previa de reelaboración específica o someter a un tratamiento previo de la información con que se cuenta para obtener algo diferente de lo que se tiene, más allá de constatar las distintas partidas en que se contengan los datos de los gastos efectuados para participar en el festival de Eurovisión 2015, y en su caso la mera adición de las mismas. En cuanto a la limitación del acceso a la información prevista en el artículo 14.1.h) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre (cuando el acceso a la información suponga un perjuicio para los intereses económicos y comerciales) también recorta su fuerza restrictiva el Supremo en interesantes términos (que resultan aplicables, mutatis mutandis, a casi cualquier petición de información presupuestaria pública): no se cuestiona aquí que la Corporación RTVE sea un operador que concurre en un mercado competitivo como es el audiovisual; pero, aceptando ese dato, no ha quedado justificado que facilitar información sobre los gastos efectuados para participar en el festival de Eurovisión 2015 pueda acarrear un perjuicio para los intereses económicos y comerciales, teniendo en cuenta que no se pide información sensible sobre el funcionamiento interno de la Corporación, ni sobre su sistema de producción de programas o estructura de costes; y la solicitud ni siquiera se refiere a un programa de producción propia. En definitiva, no se alcanza a comprender, ni se ha intentado justificar por la recurrente, en qué forma la facilitación de esa información puede perjudicar los intereses comerciales de RTVE o favorecer a sus competidores en el mercado audiovisual. Siendo ese así, no cabe aceptar una limitación que supondría un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.

Interesante es también la STS (Social) 111/2018, de 7 de febrero de 2018, reconociendo el derecho de las organizaciones sindicales que integran la CIVEA a obtener los listados de ocupación de puestos de trabajo, sin que ello suponga un acceso indebido a datos personales que contravenga el derecho a la protección de tales datos, pues el cumplimiento de sus funciones por las representaciones sindicales justifica el acceso a los mismos.

En la Ley 19/2013 en virtud del artículo 17.3 no se obliga a motivar la solicitud de acceso a la información. Por ejemplo un profesor alegaría un interés académico. Según el artículo 19.3 de la misma Ley es preciso otorgar trámite de alegaciones si la información solicitada puede afectar a derechos o intereses de terceros. Para la Resolución de 17 de julio de 2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (Punto 3.º): «(…) Dichas alegaciones tienen como objeto, lógicamente, el conocer posibles argumentos que pudieran manifestarse por la parte interesada o afectada y que deben ser tenidos en cuenta a la hora de tramitar el procedimiento. No obstante, las alegaciones de terceros deben ser adecuadamente valoradas por el órgano tramitador, que debe motivar su aplicación al procedimiento y, concretamente en el supuesto de una solicitud de acceso a la información, no puede suponer en ningún caso un derecho de veto a la concesión de la información solicitada. De otro modo, nos encontraríamos con la circunstancia de que la mera negativa a suministrar la información por parte del tercero interesado, sin más argumentos por su parte, como ocurre en este caso concreto, nos llevaría a asumir tal negativa como un impedimento absoluto para suministrar la información, sin más argumento que dicho rechazo, veto o falta de autorización (…)».

En casa de herrero cuchillo de palo: Administración General del Estado y Políticas de Integridad

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- No deja de asombrarme el sector público. Las modas también le afectan. Hace años llegó la fiebre de la transparencia, que causó fervor, y luego ha resultado en buena medida un solemne fiasco, útil para edulcorar discursos políticos y poquita cosa más. Luego entró de puntillas la rendición de cuentas, que nadie en verdad se ha creído, a pesar de jugar en algunos momentos a promover experimentos con gaseosa. Y en 2021, ha irrumpido en escena la integridad como política pública, aunque limitada a la gestión de los fondos europeos. 

Las Administraciones Públicas de repente se han despertado a golpe de BOE a la evidencia de que un modelo de Buena Gobernanza tiene que descansar sobre todo en unas políticas sustantivas de integridad, pues sin ellas la arquitectura del buen gobierno o del gobierno abierto se convierte en un ejercicio fácil de cosmética política o de innovación barata. En efecto, cuando apenas nadie (ni la propia Administración General del Estado) lo preveía (salvo elípticas referencias en el Real Decreto-Ley 36/2020 y en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia), en pocos meses, tras la publicación de la Orden HFP 1030/2021, nos hemos caído del guindo y se ha descubierto la importancia que tiene lo que ahora se denomina enfáticamente como medidas antifraude (y que prefiero designar, siguiendo a la OCDE, como políticas de integridad pública), trasladando las exigencias del Derecho de la Unión Europea al ámbito de ejecución compartida de fondos europeos procedentes de los  Presupuestos “comunitarios”, y que el Reglamento (UE) de disposiciones comunes  de 1303/2013 y en 2018 el Reglamento Financiero, por no citar el manido Reglamento (UE) de Recuperación y Resiliencia, están plagados de referencias a tales cuestiones.

En verdad, todo esto viene de lejos. Poco se había reparado hasta ahora que en el “derecho constitucional” (originario) aparece recogido en diferentes pasajes del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea la obligación de los estados miembros de cooperar efectivamente en la aplicación del principio de buena gestión financiera y del principio de protección de los intereses financieros de la Unión. Además, el artículo 325 del TFUE lleva a cabo una “constitucionalización” de la política de prevención, detección y corrección del fraude y de la corrupción que obliga también a los estados miembros a adoptar todas las medidas que estén a su alcance para evitar la aparición de esas malas prácticas, infracciones o hechos delictivos en la gestión compartida de tales fondos europeos. Sería algo así como si la Constitución española se hiciera eco de las políticas de integridad en algunos de sus enunciados. No soñemos despiertos. Todo lo más que se ha hecho, en nuestro panorama normativo, es recoger en algunos casos, estatutariamente o en leyes administrativas, el principio de buen gobierno y de buena administración. De la retórica político-normativa no hemos pasado todavía, con muy pocos efectos prácticos.

Tampoco la Administración General del Estado se ha caracterizado precisamente por ser pionera en las políticas de integridad, aunque comenzó tímidamente a serlo cuando Jordi Sevilla, a la sazón ministro de Administraciones Públicas, impulsó un Código de Buen Gobierno (2005), una Ley de conflicto de intereses (2006) y un Estatuto Básico del Empleo Público (2007) que regulaba (con más voluntad que acierto) un código de conducta aplicable a los empleados públicos que, si bien pasó sin pena ni gloria, se recupera ahora como medio de decir a Bruselas (la Comisión) que también España tenía una vieja preocupación sobre los asuntos de ética pública. Algo que sinceramente, y salvo excepciones puntuales, ha sido siempre una mentira piadosa, como los informes del Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) del Consejo de Europa nos vienen recordando un año sí y otro también. 

Para impulsar una política de integridad no solo basta regular en las leyes las incompatibilidades, los conflictos de intereses o las declaraciones de  bienes y actividades (muy frecuentes en el ámbito de los cargos públicos), sino que se requiere poner en marcha de forma efectiva un sistema holístico de integridad institucional y un complejo arsenal de políticas de prevención y detección del fraude y de la corrupción (o si se prefiere de mejora de los estándares éticos o de las infraestructuras de integridad de la organización), que pasan también por estrategias formativas ambiciosas, por la vertebración de códigos éticos y de conducta dotados de marcos de integridad (Villoria e Izquierdo), así como por la articulación de sistemas de evaluación de riesgos frente a la integridad y por la existencia de canales internos de formulación de dilemas, quejas o denuncias (superada la fecha del 17 de diciembre de 2021 aún no se ha desarrollado ninguna ley que incorpore plenamente al derecho interno la Directiva 2019/1937 de protección del denunciante) o por el establecimiento de procedimientos efectivos de gestión de conflictos de intereses, entre otras muchas medidas.

Sorprende, en efecto, que quien aprueba normas reglamentarias exigiendo el cumplimiento de determinados estándares de integridad, aunque sean exclusivamente para la gestión de fondos europeos, sea precisamente quien adolece a día de hoy de unas carencias manifiestas y evidentes en ese ámbito. El Código de Buen Gobierno aprobado en 2005 fue sorprendentemente derogado (ya que no era una norma) por la Ley 3/2015. Desde entonces, la Administración General del Estado no dispone de código alguno aplicable a sus altos cargos. Lo del TREBEP (artículos 52 a 54) no pasa de ser un brindis al sol. El IV Plan  de Gobierno Abierto sí que preveía incorporar herramientas éticas y, por tanto, una tímida política de integridad; pero lo fiaba –como en su momento advertí- muy largo en el tiempo. Y ahora aprieta en el zapato la piedra de la gestión de los fondos europeos. Se trata se hacer en tiempo récord lo que nada se ha hecho antes, pues con toda franqueza en la agenda política española los temas de integridad han estado desparecidos totalmente. Si ahora interesan algo y con la boca pequeña es únicamente porque la gestión de los fondos o la llegada de recursos vinculados con el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia depende en buena medida de que las Administraciones Públicas hagan manifestaciones de fe (ya veremos si eso luego se traslada a la práctica) de que llevarán a cabo políticas efectiva de integridad que vayan dirigidas a prevenir, detectar y corregir las irregularidades, el fraude, la corrupción y los conflictos de intereses en lo que a la gestión de los fondos se refiere y, por consiguiente, en la preservación o protección de los intereses financieros de la Unión. Nos lo exige Europa, y hay que cumplir. No queda otra. Qué sería de nosotros fuera de la UE. Mejor ni pensarlo.

El año 2022 será, así, el de la plétora de los planes de medidas antifraude. El año del “descubrimiento” de la importancia de la ética y de la integridad en la gestión pública. Bienvenida buena nueva, siempre que no se quede en un guiño formal para seguir haciendo lo de antaño. Por lo que se está viendo, desagraciadamente, lo que impera es cubrir el expediente. Se advierte una cierta desorientación en las Administraciones Públicas a la hora de articular unos exigidos y denominados Planes de medidas antifraude. Y ello es razonable, pues apenas nada de sabe de lo que es una política de integridad (dejemos de hablar, por favor, del pleonasmo de public compliance; que es otra cosa cuando de ser aplicado preceptivamente a las administraciones públicas respecta), y quien debe mostrar el camino o el liderazgo, como es la propia Administración General del Estado, muestra hasta ahora unas carencias evidentes y no es precisamente un modelo de buenas prácticas  (a diferencia de alguna otra administración autonómica, foral o local que algo en ciertos casos, con diferencias  notables, han avanzado).

Sin embargo, también la AGE tendrá que sumarse a tal acelerado empeño. No le queda otra y el tiempo se le acaba. Su proceso de “conversión a la fe” de la integridad deberá ser repentino, incluso hasta brusco, más que nada porque es quien (por voluntad propia) resulta responsable, lleva a cabo el seguimiento y control y además gestiona una parte importante de los fondos europeos, descansando en ella a través del Ministerio de Hacienda y Función Pública, la Autoridad Responsable y la Autoridad de Control en la gestión de tales fondos, que tendrán con el aliento en el cogote de la Comisión Europea, de la OLAF y la fiscalía europea, así como del Tribunal de Cuenta de la UE, y que velará especialmente porque esa ejecución de fondos europeos se lleve a cabo de conformidad con los principios de buena gestión financiera y de protección de los intereses financieros de la Unión, debiendo fortalecer sus mecanismos de integridad para evitar el uso irregular o fraudulento de tales recursos financieros. Ahí es nada. Y pasar de allí al todo sin escalas intermedias, vigilando que los demás tengan y apliquen lo que uno aún no dispone. Paradojas. Malo sería que precisamente la AGE saliera “mal en la foto” en lo que a la supervisión ética en la gestión de tales fondos se trate. Y esto no es solo para el actual PRTR, que luego vendrá el segundo Plan (derivado del préstamo del MRR), sino también para los fondos del Marco Financiero Plurianual 2021-2017. Por tanto, la gestión “íntegra” de los fondos se prolongará por una década y afectará a los distintos niveles de gobierno y a diferentes sectores. Si ello no mete la integridad en la agenda de nuestro sector público, nada ni nadie lo logrará. Siempre nos vienen de fuera “los deberes”, como alumnos remolones y mal aplicados que somos. También en esto.

Ciertamente, tales impulsos innovadores de esa incipiente y conversa política de integridad deberían provenir en primer lugar del propio Ministerio de HFP, aunque en verdad tendrían que articularse a través del lanzamiento de una política de integridad desde la Presidencia del Gobierno, que nada apunta a que vaya a ser así. Lo que desconcierta, según se lee en la prensa, es que algún ministerio pretenda hacer la guerra por su cuenta, y elaborar su propio “plan de compliance”. No sabemos si es para el departamento o para una entidad. Lo sensato, a veces incompatible con la dura y terca realidad, es que se haga un plan de medidas general o paraguas (de gobierno), y los distintos órganos gestores lo adapten a sus propias especificidades de gestión de los fondos según los proyectos que piloten en cada departamento o entidad. 

Tal vez, por lo que respecta al gobierno central, el problema institucional de fondo radique en el bajo nivel orgánico, cuando no en la ubicación, que las políticas de Gobernanza tienen en la estructura ministerial del Gobierno. Al configurarse como una modesta Dirección General, la Gobernanza ha rebajado mucho su papel transversal en la construcción de una política de integridad que sea aplicada al conjunto de la propia AGE, hasta ahora muy limitada en su recorrido, y necesitada en estos momentos de un fuerte impulso político, y no solo directivo. El problema no se resuelve solo (aunque ayude y mucho) con perfiles profesionales potentes en la cobertura de tales responsabilidades, que los ha habido y que hoy en día se han reforzado sobradamente como el nombramiento de la actual titular de la Dirección General de Gobernanza confirma.

El problema, a mi juicio, es además de diseño institucional. La Gobernanza institucional, al igual que la transparencia y la rendición de cuentas, debería estar ubicada en Presidencia del Gobierno con un rango orgánico superior (Secretaría de Estado o Secretaría General), con una mirada transversal y facultades reales para hacerla efectiva. ¿Qué pinta la Gobernanza (una decisión del gobierno Rajoy) en una Secretaría de Estado de Función Pública adscrita al Ministerio de Hacienda? Bien es cierto que, como en la gestión de los fondos el papel del Ministerio de HFP es determinante, el protagonismo que a corto plazo tal estructura orgánica puede adquirir es capital. Quizás, hagamos de la necesidad virtud, la gestión de los fondos europeos sea la ventana de oportunidad para incorporar de una vez por todas las políticas de integridad a la agenda de la Administración General del Estado; pero para que ello se asiente falta mucho recorrido y medidas efectivas. Un buen Plan de Integridad de la AGE (en su conjunto) debiera caminar en esa dirección. El reto es mayúsculo, el potencial disgregador elevado y el músculo relativo (más aún si se dispersa), aunque el talento se haya identificado. Si la política quiere superar su propia miopía, debería invertir decididamente en integridad y en Gobernanza ética, aunque solo sea porque nos lo exige Europa. También de ella se aprende. Y mucho.

¿Ciudades inteligentes con una gobernanza "estúpida"?

"La Buena Gobernanza requiere, asimismo, algunos ingredientes más. El primero –hasta ahora apenas explorado,- es construir sistemas institucionales locales basados (de forma “holística”) en la Integridad."

“La organización inteligente se caracteriza por manejar todos los talentos que hay dentro para detectar bien los problemas y solucionarlos” (José Antonio Marina)

“Una organización es la sombra de quien la dirige. Uno de los mayores errores que se puede cometer en el mundo de las organizaciones es no darle importancia a la persona que dirige” (Pascual Montañés).

Rafael Jiménez Asensio.- Blog La Mirada Institucional.- Superado el ecuador del mandato 2015-2019, puede ser buen momento para plantear de nuevo una de las cuestiones peor resueltas de la arquitectura institucional de las estructuras de gobierno local (que también se replica, aunque no de forma igual, en los demás niveles de gobierno): el profundo deterioro de las relaciones entre política y gestión, así como el estado paupérrimo de las “máquinas administrativas” locales, por emplear una expresión del profesor Luciano Vandelli.

Llevamos varios años oyendo hablar de “Administraciones inteligentes”. También llevamos tiempo oyendo asimismo resonar la expresión “Gobernanza Local”. Más complejo es asumir que “oír” no es lo mismo que “escuchar”. En la mayor parte de las veces ambas expresiones se utilizan como eslóganes políticos o ideas-fuerza de la comunicación, que adornan mensajes, discursos o documentos, pero que pocas veces son efectivos; esto es, rara vez se plasman en realidades cotidianas y en realizaciones prácticas.

Es verdad que tales expresiones son polivalentes o, si se prefiere, multifacéticas. Y también lo es que algo se ha hecho y se está haciendo en el campo de la Administración inteligente o de la Gobernanza municipal. Negarlo sería una estupidez. La expresión anglosajona smart city vende muy bien y se proyecta -como bien analizó en su día Antonio Díaz Méndez- sobre determinados campos de la gestión o prestación de servicios públicos municipales, en el terreno de la innovación pública, el desarrollo del capital humano, en la integración y cohesión social, así como sobre la sostenibilidad medioambiental del ámbito urbano o del territorio. Quien ha descubierto esa idea-fuerza se convierte rápidamente en apóstol de su causa. Cala muy bien en la política y en la alta gestión. No digamos nada en las empresas de consultoría. Nada que objetar a ello, sino todo lo contrario.

Gobernanza ad hoc para ciudades inteligentes

Mi discurso no va por esos senderos. Lo que quiero transmitir es otra idea: nada se avanzará realmente (esto es, de forma efectiva) en la construcción de ciudades “inteligentes” mientras su Gobernanza no mejore cualitativamente. Ambos planos, ciudades “inteligentes” y buena Gobernanza están estrechamente unidos. Y pretender trabajar con ellos aisladamente es sencillamente perder el tiempo.

Se equivocan quienes piensen que la Gobernanza local solo tiene una mirada exterior y que fortalecer redes, del tipo que fueren, es su único objetivo. Sin duda, esa es una perspectiva enormemente relevante de esa idea-fuerza que representa la Gobernanza, con sus múltiples dimensiones: transparencia, participación ciudadana, creación de redes, gobiernos multinivel, así como rendición de cuentas, entre otras muchas.

La Buena Gobernanza requiere, asimismo, algunos ingredientes más. El primero –hasta ahora apenas explorado, salvo incidentalmente en algunos gobiernos locales- es construir sistemas institucionales locales basados (de forma “holística”) en la Integridad. O dicho de otro modo, apostar sinceramente (no de modo cosmético o cínico) por una Gobernanza Ética, como así la acuñaron Longo y Albareda. Pero este tema lo dejo ahí, ya lo he tratado muchas veces.

El segundo ingrediente, no menos importante y complementario del anterior, es invertir decididamente en la construcción de organizaciones públicas locales profesionales, digitalizadas y eficientes. Se trata –en palabras de profesor mexicano Luís Aguilar- de la dimensión “intra-organizativa” de la Gobernanza. Siempre olvidada.

Dicho en términos más contundentes: quién pretenda construir ciudades inteligentes sin prestar atención a la dimensión interna de la Gobernanza está edificando un castillo de naipes. Más temprano que tarde se le derrumbará el invento. Y posiblemente con consecuencias letales.

Sin duda, un breve comentario no es el espacio más adecuado para desarrollar esa idea. Si bien, puede ser oportuno esbozar algunas líneas que nos muestren la estrecha interrelación existente entre ambas nociones (ciudades inteligentes/gobernanza local) por lo que afecta al estado actual de “las máquinas y estructuras” de los gobiernos locales.

Como ya expuse en otro momento, el (mal) estado de las organizaciones públicas (también de las locales) es una triste constante en el panorama público español. Comienza a asimilarse a una suerte de condena permanente, que nadie sabe cómo redimir. No obstante, ahora me quiero centrar en otro elemento sustantivo (o imprescindible) para que las organizaciones públicas locales (Administraciones o entidades del sector público institucional local) funcionen adecuadamente: las personas que actúan dentro de las organizaciones.

Nada se hará realmente en el tiempo, menos aún con vocación de permanencia, si los representantes locales no se refuerzan en sus competencias “políticas” y en su integridad. Ya lo dijo Adam Smith, el gobernante requiere dos atributos: “la mejor cabeza junto al mejor corazón”. Tampoco nada se logrará si esa política no sabe mirar al futuro, si sigue atada al corto plazo o al titular de prensa (aunque sea digital). Innerarity lo puso de relieve en su día, cuando hablaba del “déficit estratégico de la política”. Era lo que Hamilton denominaba como “la tiranía del mandato”.

Pero uno de los fallos del sistema institucional local radica, por lo común, en la falta de alineamiento política y gestión. Algo que también he tratado en este espacio. Un déficit que tiene muchas causas, pero una de las mas relevantes consiste en esa rancia concepción dicotómica que todavía está instalada en los diferentes niveles de gobierno: políticos/funcionarios. Mundos aparentemente separados, pero necesariamente interrelacionados, donde siempre falta el eslabón que los una. Problema: la mancha de la política (sobre todo en el espacio local o en las instituciones de cierto tamaño) enturbia esos espacios hasta hacerlos difusos en su zona alta. La confianza política o personal se impone, y las voluntades se compran. Todo ello comporta que la brecha no se atenúe, sino que crezca. La desconfianza se instala. Y la eficiencia desaparece en aras a una eficacia mal entendida (logros inmediatos, al precio que sea). Más cuando el tiempo aprieta.

En el ámbito local de gobierno de esas ciudades pretendidamente inteligentes la dirección pública profesional brilla por su ausencia. Todas, sin excepción, se abonan a la designación política de los cargos directivos de sus estructuras. Y no vale para purgar esas culpas decir que tales directivos se reclutan entre funcionarios públicos, pues eso no resuelve el fondo del problema. La dirección pública profesional requiere acreditación previa de competencias directivas (no funcionariales). Y eso, salvo alguna excepción singular (y no precisamente en grandes ciudades), nadie lo hace. La designación política (y, por tanto, el cese) sigue siendo el modelo dominante en la provisión de puestos directivos en las estructuras político-administrativas de las ciudades “inteligentes”, curiosamente “sin memoria” (pues cambian sus estructuras directivas cada mandato). Y no digamos nada del sector público local, sobre este mejor guardar silencio ahora (pues requeriría una entrada nueva, y no precisamente amable). Atadas a “la peña de amigos (del partido)” o a las clientelas y familiares varios, así se dirigen nuestras ciudades “inteligentes”. ¿Cómo se reclutan esos directivos que gestionan ciudades pretendidamente “inteligentes”? Muy sencillo, de forma estúpida: por un procedimiento en el que el talento no cotiza en términos competitivos.

Si bajamos en la estructura, no cabe duda que sin un empleo público altamente profesionalizado las Administraciones públicas locales difícilmente podrán ser calificadas de inteligentes, salvo que bastardeemos el lenguaje hasta límites poco tolerables. Y aquí el trabajo por hacer es hercúleo. Cabe invertir en un acceso exigente y objetivo que capte el mejor talento (reto de futuro), en la formación, en la evaluación del desempeño, en la carrera profesional o en un sistema retributivo que pague más a quien mejor hace su trabajo. Está en juego, como certeramente describió Carles Ramió, la sostenibilidad económica del empleo público. Poca broma.

A la política de mirada corta (o de vuelo gallináceo) ese reforzamiento estructural de la función pública al parecer poco importa. La inmediatez de los problemas es lo que hay que resolver. Si alguien entró por “la puerta de atrás” a la Administración Pública o a su sector público (una modalidad por cierto de corrupción, no se olvide), “el paso del tiempo –como bien ha expuesto el profesor Joan Mauri- todo lo sana”: lo irregular por arte de magia (esoterismo funcionarial o del empleo público) se transforma en regular. Nada ayuda a ese objetivo de profesionalizar el empleo público local la mirada sindical, al menos la dominante hasta la fecha, aunque ya empieza a haber alguna que otra grieta (ciertamente muy pequeña) en esa visión monolítica. Si las administraciones públicas locales no son capaces de profesionalizar de verdad (y no con disfraces) su empleo público en los próximos años se transformarán irremediablemente en organizaciones estúpidas, que la sociedad las cuestionará frontalmente. Al tiempo.

Gobernanza intraorganizativa

Por no hablar de otras muchas dimensiones de esa Gobernanza intraorganizativa que se deberán transitar de forma adecuada. La digitalización de la Administración, con sus serios impactos organizativos y en los perfiles profesionales de los puestos de trabajo; la simplificación de trámites y la reducción drástica de cargas administrativas; o, en fin, la imprescindible mejora regulatoria, también denominada regulación inteligente.

En fin, en este mundo (sobre todo el político) que tanto (sobre)valora la comunicación, no cabe duda que el adjetivo “inteligente” se encuentra por doquier. Todo es inteligente: la gobernanza, el territorio, la ciudad, la administración, la regulación, y un largo etcétera. Todo, salvo las personas. Nos hemos dado un auténtico empacho de inteligencia. Pero cabe preguntarse si no estamos, tal vez, construyendo un concepto vacuo. Es muy fácil importar lo que de fuera viene. Más difícil es saber que se exporta de aquellos países o ciudades que ya resolvieron previamente estos “sencillos” problemas. La traslación de modelos anglosajones o nórdicos a realidades institucionales preñadas de otra cultura no pueden realizarse eligiendo solo las telas bonitas del traje, también hay que coserlo con el resto de elementos. Y aquí vienen las dificultaes, esas no gustan.

El adjetivo inteligente conviene utilizarlo de forma adecuada. Y no convertirlo en un cascarón vacío. Al menos lo seguirá siendo mientras la política, la dirección pública y el empleo público no sean inteligentes, así como mientras no se ponga en marcha una imprescindible, profunda, sostenida e inaplazable reforma de las organizaciones públicas. Pero esto a nadie parece importar. Allá ellos, que somos nosotros. Lo cierto es que quien pretenda tener ciudades o territorios inteligentes con estructuras organizativas caducas es un temerario vendedor de humo o, peor aun, un necio o estúpido. Y ya lo dijo en su día Carlo M. Cipolla, en ese librito siempre recomendable (Las leyes fundamentales de la estupidez humana), “el estúpido es más peligroso que el malvado”, más aún si tiene responsabilidades públicas, pues cuando entran en acción “la sociedad entera se empobrece”. Mejor poner remedio.

Asesores, reglas de oro de un -discutido- oficio

De todos sus consejeros exigía Bismarck brevedad al hablar y sencillez al escribir” (E. Ludwig, Bismarck. Historia de un luchador, Barcelona, 1951, p. 425)

Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional.- Una de las figuras institucionales más desconocida y con peor imagen pública del panorama político español es, sin duda, la de asesor. Siempre he defendido –también en otras entradas de este Blog- la necesidad de que tanto los presidentes y gobiernos (de cualquier nivel) como los grupos parlamentarios (o grupos políticos locales), así como el resto de instituciones públicas, dispongan de una nómina de asesores que, como una suerte de “estado mayor”, refuercen la compleja actividad política, fortalezcan su discurso y doten de visión, estrategia y orientación a las diferentes personas que ejercen responsabilidades públicas de primer nivel. Sin embargo, el mal uso generalizado de esta figura pone las cosas difíciles a los que defendemos la imperiosa necesidad de su existencia.

En efecto, la figura de los asesores se utiliza con frecuencia por los partidos políticos para pagar servicios prestados o recolocar a quienes ya no se sabe dónde meter. También es muy frecuente este recurso para situar a jóvenes e inexpertas promesas en la parrilla de salida con el fin de que inicien un cursus honorum en política. Si bien, debo reconocer que no siempre es así: hay también casos de asesores con perfiles profesionales acreditados (y algunos de ellos han jugado papeles de notable relieve en la política), así como también hay asesores con experiencia y conocimientos en tales ámbitos. Pero no son la regla. Al menos, en algunos niveles de gobierno.

Esa tendencia choca con la existente en las democracias avanzadas, en las que el asesoramiento político se lleva a cabo por estructuras altamente cualificadas. Ser asesor de la Presidencia, de un Ministerio del gobierno central o de un nivel federal o local, requiere amplia experiencia o, cuando menos, sólidos y comprobados conocimientos. Es el salto que existe entre instituciones democráticas consolidadas y otras (como buena parte de las existentes en España) que se encuadran como una Administración pública –según recordara Fukuyama- de corte patrimonial o “personalizado” (Orden y decadencia de la política, Deusto, 2016). O, si se prefiere, como una expresión más de lo que Carlos Sebastián denominó también recientemente como el “Estado neopatrimonial” (España estancada. Por qué somos poco eficientes, Galaxia Gutenberg, 2016, p. 110).

Pero para enmarcar correctamente este tema, aunque sea remontarse en el tiempo, me quiero detener en la figura de Bismarck, pues  las reflexiones de este gran estadista sobre el papel de sus consejeros o asesores están marcadas de modernidad y representan una excelente síntesis sobre cuál su función en los procesos de decisión política. Sorprende, en primer lugar, que Bismarck (político conservador de honda huella) se rodeara incluso para tales tareas de asesoramiento de alguna persona proveniente de la bancada radical. También sorprende que, con una función pública tan profesionalizada como era la prusiana, viera la necesidad de dotarse de asesores personales. Realmente percibió con claridad que eran dos funciones distintas. Por ejemplo, uno de sus más sobresalientes asesores o consejeros fue Bucher, diputado radical, que huyó a Londres, donde vivió diez años de exilio. A su retorno, ya con cincuenta años y enorme experiencia, Bismarck “compró su excelente pluma”. Tal como se dijo, sus dotes de concisión lapidaria a la hora de utilizar la palabra o la letra se adaptaban perfectamente a las exigencias del canciller: el sentimentalismo al hablar y los superlativos al escribir estaban prohibidos.

El contexto de trabajo de los asesores era descrito perfectamente por Tiedemann (otro de sus asesores “favoritos”) como frenético: “Todo se hacía al galope, para ningún trabajo había el necesario sosiego, y hasta los más fuertes nervios se agotaban”. El autocontrol y un marco cognitivo experto ayudan en tan complejo medio de trabajo. Un “novel inexperto” o un “sénior quemado” no pueden dar lo que la política necesita en esos críticos momentos.

Bismarck dictó, al respecto, “tres reglas de oro” para el buen ejercicio de la función asesora:

1ª) “Cuanto más breve sea la palabra tanto mayor es su efecto”.

2ª) “No hay asunto, por muy enredado que esté, cuya esencia no pueda entresacarse con pocas palabras”. Rechazaba por extensos los informes de cinco páginas.

3ª) Y, sobre proyectos de ley de larga extensión o complejidad, “se le tenía que informar en diez minutos, aunque la preparación costase horas de trabajo”.

Algunas de estas reglas forman parte hoy en día de la práctica ordinaria de algunos de los gabinetes de políticos y, también, están reflejadas en documentos del Senior Civil Service, donde se recomienda que los directivos “proporcionen (a sus ministros) información clara,  simple y concisa”. Son reglas de sentido común, por lo común poco ejercidas o, en su caso, de forma insuficiente o no con la destreza necesaria. Y eso es un hándicap para la propia política.

Profesionales

No obstante, detrás de esas “reglas de oro” está un largo proceso de formación previa y de experiencia de tales consejeros, del que se nutre inteligentemente el político para adoptar medidas o tomar decisiones críticas que den respuesta a los problemas efectivos que se hayan de resolver. Para lograr esos objetivos (no se olvide) “políticos”, se necesitan asesores con largo trazado profesional y excelentes cualidades en el uso de la comunicación, especialmente escrita. Eso no lo puede hacer un recién llegado ni tampoco quien se le ha ubicado en ese lugar porque no hay otro sitio donde se le pueda colocar. Tampoco sirven los “gabinetes de comunicación”, pensados para otra cosa: ensalzar o publicitar la personalidad del líder y la acción de gobierno. Esos gabinetes, por lo común, no trabajan proyectos legislativos, tampoco atienden los requerimientos parlamentarios, ni piensan escenarios o consecuencias. No es su función, ni las personas que los componen tienen, en principio, conocimientos para ello.

Sin asesores políticos de verdad, el político está huérfano o en la soledad más absoluta o, peor aún, ayuno de ideas y de discurso. En el duro y complicado mundo de la política –conforme también señaló Bismarck, “cada hombre debe hacerse a sí mismo”, pero el apoyo de determinados consejeros es también parte de su éxito. Pues, de lo contrario, aislado y sin relato, el político transita como alma en pena por el mandato; publicitando banalidades o promesas vacuas. Dicho en términos más llanos: “vendiendo peines”. Algo que prolifera por doquier.

Tal vez sería oportuno que nuestros gobernantes –si no lo aplican ya- algo aprendieran de estas reglas “de oro” antes citadas y, sobre todo, fueran capaces de una vez por todas de  rodearse  de personas idóneas (y no de “palmeros”, aduladores o “amigos del partido”) para ejercer esa importante función.  Lo dijo hace varios siglos –sin irnos más lejos- el valenciano Furió i Ceriol (El Concejo y los Consejeros del príncipe, Tecnos, 1993):   “Por ninguna manera del mundo se elija a un ‘consejero’ sin que haga primero examen de su habilidad y suficiencia”. Algo elemental. Sorprende que la miopía política imperante en la actualidad lo ignore de forma tan supina en gran parte de los casos, pues no solo sería bueno para ellos (los políticos) y sus partidos, sino también para las propias instituciones y para la ciudadanía.

Todo es cuestión, sin duda, de percepciones. Y probablemente la (mala) política piense que ningún daño real le hacen tales asesores que no asesoran, pues son inocuos para sus fines reales y calman las ansias de puestos públicos de sus clientelas. O, como narraba magistralmente Galdós (pues poco, al parecer, hemos aprendido desde entonces), con el reparto de tales nombramientos o “credenciales” se lograba satisfacer, así, a algunos de “los innumerables pretendientes, que se alzaban sobre las puntas de los pies y alargaban los brazos para alcanzar más pronto la felicidad” (Episodios Nacionales. O’Donnell, Alianza/Hernando, 1979, p. 21).

Pero, insisto, esas discutibles prácticas olvidan las nefastas consecuencias que pueden tener tales nombramientos, también para los propios políticos. Una excelente reflexión del insuperable Montaigne nos sirve de cierre: “No siempre se cae uno de las alturas; las hay de las que se puede descender sin caer” (Ensayos, Crítica, 2003, p. 887). Quizás esto último les haga pensar. Bueno sería.

Tiempos tumultuosos para Letrados, Interventores y auditores

JR Chaves. Blog delaJusticia.com.  Tal y como anticipé, estamos en tiempos de auditorías públicas, y este jueves tuve el honor y ocasión de abrir el VII Congreso de auditoría pública en Toledo con una charla titulada ” Cuando el auditor despertó, ya no hacía falta. Claves en tiempos tumultuosos”. Aunque la exposición se centró en la perspectiva del control económico-financiero, la premisa de partida se refería a un escenario de tumulto que padecen los cargos públicos responsables de los servicios jurídicos, intervención y la gestión pública en general.

El tumulto se ofrece en varias vertientes: jurídica, económica, personal, administrativa, procesal y ética. Y ese desorden e incertidumbre es incómodo y preocupante.
 Veamos.

Tumulto jurídico. Muchas normas, contradictorias y de pésima factura.

– Legislador egoísta: Leyes a la medida administración… Los experimentos exitosos en términos de recaudación de la administración tributaria se contagian hacia las leyes administrativas generales.

– Legislador autista: las opiniones y recomendaciones de los órganos de control son la voz que clama en el desierto.

– Legislador dadísta: el absurdo se refleja en la ley de contratos del sector público o en la legislación urbanística, vivos ejemplos de modelos “enredados”.

– Legislador funambulista: el legislador vive con sobresaltos y “asaltos” de las sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal de Justicia de la Unión 
Europea.

 Legislador vago o cobarde. El Estatuto Básico del Empleado Público apenas se ha desarrollado ni por el legislador estatal ni autonómicos. Las Directivas comunitarias, como las Directivas sobre contratación electrónica 2014 no se trasponen y dejan sumido a los órganos de contratación y asesores en el difícil papel de identificar los preceptos que son de aplicación directa.

Carles Ramió: El incierto futuro del Estado

"La tecnología de la información está transformando de manera radical la economía y la sociedad. E incidirá en el futuro en el diseño y comportamiento de la política y de las instituciones públicas"

Por Carles Ramió. Blog EsPúblico. Este artículo parte de la hipótesis de que se está produciendo una concatenación de circunstancias que están generando unos cambios muy profundos en el mundo y que van a afectar tanto al futuro papel del Estado como de sus administraciones públicas.

Cambios tecnológicos. El primer elemento crítico es que estamos viviendo unos acentuados cambios tecnológicos como preludio de una gran revolución tecnológica y científica.  Esta revolución abarca un amplio espectro que oscila desde la biomedicina hasta los cambios productivos derivados de las impresoras 3D. Pero, a mi entender, la revolución tecnológica que tiene y tendrá más impacto es la que se deriva de los nuevos bienes informacionales. La tecnología de la información está transformando de manera radical la economía y la sociedad. E incidirá en el futuro en el diseño y comportamiento de la política y de las instituciones públicas.

El segundo elemento crítico reside precisamente en la economía. El sistema económico capitalista es un gran superviviente con una increíble capacidad de adaptación. Los cambios tecnológicos y las opciones ideológicas alternativas que han ido surgiendo con el tiempo han sido un acicate para la renovación y reforzamiento del modelo capitalista. Pero la revolución derivada de las tecnologías de la información implica un cambio de tal envergadura en innovación económica y social que no es evidente que el modelo capitalista lo pueda absorber con garantías. Algunos autores como Mason (2016) se atreven a formular, con una gran fortaleza argumental, un nuevo futuro de la mano de lo que denomina postcapitalismo. Las tecnologías de la información rompen varios axiomas de la economía clásica: la información, que es el principal recurso (el petróleo de nuestro futuro más inmediato), no es escasa sino infinita. Se quiebra el principio de la oferta y la demanda cuando resulta que un mismo actor es productor y consumidor de los bienes informacionales a los que es muy difícil, o imposible, poner un precio. La economía clásica se basa en que los recursos son escasos, en que hay una oferta y una demanda que permite fijar unos precios. Todo esto ya no existe en el mercado virtual de la información.

El tercer elemento crítico es la sociedad, los ciudadanos en un sentido colectivo, que se encuentran en ante un nuevo escenario dominado por tres vectores: por una parte, son muchos, quizás demasiados los seres humanos que rondarán por el mundo (explosión demográfica imparable) y tienen que competir duramente por unos recursos escasos (agua potable)) y por unos espacios físicos reducidos (fenómeno migratorio, concentración en grandes urbes). Por otra parte, se relacionan de forma distinta en un mundo virtual (redes sociales) que estimula una lógica colaborativa muy gratificante pero que está fuera de las lógicas clásicas del mercado que oscilan entre una nueva economía colaborativa y unos asfixiantes cuasimonopolios de las empresas tecnológicas (Keen, 2016). En tercer lugar, la sociedad está muy inquieta ante un cambio tan radical como profundo. Vive con una sensación angustiosa de absoluta incertidumbre.

En cuarto lugar está la política. La política es un arte difícil que consiste en buscar la satisfacción de los intereses de los ciudadanos, con objetivos egoístas, sectoriales y parciales, articulando un bien común y un interés general que satisfaga a la mayoría. Esta tarea siempre ha sido técnicamente difícil pero ahora es casi una quimera cuando la política  (y sus principales actores como los partidos y los líderes políticos) tienen poco poder ante unas poderosas multinacionales y una escasa capacidad de conducción social cuando los ciudadanos se nutren de tan diversas, rápidas e independientes fuentes de información. Los crispados ciudadanos les exigen soluciones a problemas más complejos que nunca precisamente en el momento en que la política posee los instrumentos más precarios.  Esta tensión es insoportable y la única solución política posible es recurrir al relato mágico del populismo y de la demagogia. Durante los próximos años vamos a vivir un gran periodo de esplendor de las formaciones y de los líderes políticos demagogos y chamánicos (Lapuente, 2015). Estos perfiles políticos van a hacer mucho daño pero los ciudadanos van a demorarse un tiempo en darse cuenta de ello, hipnotizados y calmados por unos relatos entre brillantes y nostálgicos pero de imposible implementación. Un tiempo político precioso que se va a perder seguramente durante las próximas décadas.

En quinto lugar aparece el Estado, que siempre ha estado en crisis pero que ahora vive en un “estado de crisis” (Bauman y Bordoni, 2016). El Estado como regulador de la actividad económica y social, el Estado como motor proveedor de bienestar y el Estado como suministrador de seguridad vive en un estado de crisis. Por una parte, la economía capitalista ha llegado a un punto de sofisticación de la mano de la globalización (por cierto una dinámica estimulada por los propios Estados) que es muy difícil de controlar estatalmente y de la falta de regulación pública (también propiciada por los propios Estados). Las grandes multinacionales, algunas de ellas derivadas de la revolución de las tecnologías de la información, juegan a lógicas monopolísticas, de oligopolio o de cártel que escapan totalmente de las manos de unos Estados que se han quedado pequeños y obsoletos. Por otra parte, la revolución tecnológica de la información ha generado una sociedad colaborativa con más capacidad crítica y empoderada para autosafisfacerse tanto de información como de determinados servicios que ya no pasan por los canales del Estado. Los Estados van perdiendo el monopolio de la información pública y política. Además, la sociedad gracias a la tecnología está generando un nuevo tipo de economía, la economía colaborativa, que desconcierta (fiscalmente pero también a nivel material) a los Estados. Finalmente los Estados se ven cada vez más incapacitados para garantizar la seguridad de sus ciudadanos. No les puede ofrecer la seguridad de un empleo o de un empleo digno, no puede ofrecer a los ciudadanos los mismos subsidios (por desempleo, etc.) y servicios que antes por un elevado déficit público derivado de un déficit fiscal. Ni tan siquiera los Estados, que poseen el monopolio de la violencia, pueden garantizar la seguridad física de los ciudadanos. Las nuevas metodologías del terrorismo yihadista han hecho muy vulnerables a las fuerzas de seguridad. Los ciudadanos miran desconcertados a estos Estados en su estado actual de impotencia y se muestran muy críticos con ellos.

Las administraciones públicas, como sexto ingrediente de esta compleja coctelería, representan los principales instrumentos de los Estados y de sus instituciones políticas y reciben, por tanto, todo el impacto negativo asociado al nuevo rol del Estado. Están en una crisis más aguda que nunca de legitimidad. Van perdiendo espacio y protagonismo, en el actual modelo de gobernanza, a favor de otros actores y sectores: las empresas, la economía social, los movimientos sociales y la nueva economía colaborativa.   Estos actores se han movido de la mano de la revolución tecnológica de la información y de la globalización y contraglobalización y las administraciones públicas ha perdido definitivamente su espacio de confort y se manifiestan, de momento, incapaces de posicionarse ante estas nuevas reglas del juego económicas y sociales. Por si fuera poco, las administraciones públicas mantienen una mirada reflexiva e impermeable a observar este entorno tan cambiante como complejo. Tienen una agenda con sus propios problemas derivados de interferencias externas pero también por problemas internos de diseño: precariedad fiscal y económica, interferencia excesiva de una política y unos políticos, populistas y chamánicos cada vez más intrusivos en temas profesionales, un sistema perverso de gestión de los recursos humanos que genera enormes externalidades negativas, falta de visión estratégica y de inteligencia institucional, etc.


 La Administración pública cada vez es más débil en este contexto de compleja gobernanza y va perdiendo poco a poco su rol de metagobernador (ocupar un lugar central y liderar el modelo de gobernanza).

Carles Ramió: La ambiguedad de la gobernanza

"Parte del principio que la legitimidad no se consigue sólo con eficacia y eficiencia, sino que es también fundamental el elemento democrático en el que se subsumen la transparencia, la rendición de cuentas o la participación"

Carles Ramió. Blog EsPúblico.- El modelo denominado de gobernanza se ha impuesto desde hace dos décadas en la Administración pública sin dar apenas tiempo a que se asentara el modelo gerencial que también apareció con fuerza, a principios de los años noventa.

La gobernanza es un intento de configurar espacios públicos deliberativos en los que puedan interactuar los distintos niveles de administraciones públicas, los agentes económicos y sociales y la sociedad civil, para afrontar los desafíos que tiene planteados la sociedad actual, en un entorno dominado por los fenómenos de la globalización-localización. Parte del principio que la legitimidad no se consigue sólo con eficacia y eficiencia, sino que es también fundamental el elemento democrático en el que se subsumen la transparencia, la rendición de cuentas o la participación. La eficacia y la eficiencia son valores propios del utilitarismo económico y de la gestión, aunque, situados en un contexto político, quedan totalmente impregnados de la influencia de la dimensión política. Con todo, las organizaciones públicas se ven abocadas a adoptar estrategias de actuación mediante la incorporación de innovaciones en la acción pública. 

Ciertamente, estas innovaciones, su forma y contenido, dependen de la coordinación del aparato administrativo con otros actores privados y con los ciudadanos. En gran medida la gobernanza consiste sobre todo en la confluencia y difícil equilibrio entre la eficiencia y la participación democrática.

Tan seductora como ambigua

Pero la gobernanza es un paradigma tan seductor y benevolente como abstracto, ambiguo y confuso. En principio nadie puede estar en contra del mismo y es apoyado con entusiasmo tanto por la dimensión política, por el mercado como por la sociedad civil organizada. Pero realmente es la constatación realista de que la política carece ya de poder y de instrumentos para tomar decisiones y para solucionar los grandes retos económicos, laborales y sociales. Es un paradigma que debilita al Estado y a sus administraciones públicas, o mejor dicho: es la certificación oficiosa del escaso poder que posee tanto la política como el Estado en una economía y una sociedad globalizadas y dominadas por la infoeconomía y por las redes sociales. Además, fomenta indirectamente la intromisión de la política en el seno de la Administración pública. Como la política es impotente para adoptar las grandes decisiones y  soluciones, los líderes políticos se refugian en la técnica y en la toma de pequeñas decisiones. Representa una funcionarización de la política que debilita todavía más a la Administración pública y al Estado. Con la gobernanza el ciudadano se recupera de su anterior proceso de clientelización (de la mano de el gerencialismo) y recupera sus derechos políticos pudiendo participar de distintas formas, y con diferentes intermediarios y también de manera directa, en el espacio de debate e influencia política.

Es muy probable que el modelo de la gobernanza haya llegado para quedarse y seguramente será una de las grandes opciones de futuro tanto para el Estado como para sus administraciones públicas. Tiene unos elementos enormemente positivos, modernos y en consonancia con la revolución tecnológica, económica y social que se está experimentando. El primer elemento positivo es la posibilidad de abrir múltiples espacios de deliberación, decisión y cogestión que pueden alcanzar una democracia más plena con canales alternativos y complementarios a la clásica democracia representativa. Otro elemento muy favorable es que abre las puertas y ventanas del Estado y de la Administración pública al interaccionar activamente con el mercado, con la sociedad civil organizada y con la ciudadanía. Antes los tres grandes actores que promovían desarrollo, innovación, aprendizaje y bienestar (Estado, mercado y sociedad civil organizada) residían en departamentos excesivamente estancos y con miraras mutuas de desconfianza. Los problemas del presente y del futuro son complejos y no entienden de departamentos estancos. Un sistema de gobernanza, o un modelo similar más sofisticado y refinado, es probablemente el único posible.

Pero hay que pensar, definir y aclarar muy bien que implica realmente un modelo de gobernanza. Con él el Estado entra en la vanguardia de la modernidad pero entra, también, en unas corrientes líquidas muy complejas tanto a nivel económico como social. Para sumergirse en estas aguas hay que saber nadar con solvencia y tener muy claros los objetivos y sobre lo que puede aportar en positivo este modelo al interés general y cuáles son los principales peligros o externalidades negativas que puede generar este en contra del interés general y del bien público. 

El principal problema del presente es que el modelo de gobernanza sigue siendo deliberadamente ambiguo y que nace desde una peligrosa asimetría: la debilidad de la política y del Estado y el empoderamiento del mercado y de la sociedad civil. La evolución del paradigma de la gobernanza puede abrir varios escenarios de futuro muy distintos, algunos muy positivos pero otros terribles que podrían implicar la irrelevancia de la Administración pública. Hay que ser muy cuidadosos.

Mercedes Fuertes: Rendir cuentas antes de facilitar una nueva financiación

"Es desolador advertir cómo unos responsables políticos se mueven sólo ante la amenaza de una sanción"

Mercedes Fuertes *. Blog EsPúblico.com.- Hace unos días el Tribunal de Cuentas ha publicado su Informe de fiscalización del sector público local correspondiente al año 2014 (Informe 1163, de 30 de junio de 2016). Un importante documento que recoge el resultado del examen que ha realizado sobre las cuentas presentadas por gran parte de las Administraciones locales.

Para quienes hemos leído anteriores Informes lamentablemente resuenan algunos párrafos como estribillos, pues el órgano de fiscalización nos sigue señalando que hay Administraciones que no envían la obligada documentación, que se repiten conocidas infracciones de las normas contables o de contratación pública… Hace bien en insistir con tenacidad en estas consideraciones el Tribunal porque, sin duda, entre las muchas faenas que deberán atender las nuevas Cortes esté la necesaria regulación de una suficiente financiación local, así como la reordenación de estas Administraciones.

“rendiciondecuentas.es”.

Muchos programas electorales nos habían anunciado ya algunas propuestas. Sin embargo, debería exigirse a diputados y senadores, a cualquier autoridad pública que anuncie su propósito de reforma de la planta local, haberse leído las conclusiones y recomendaciones de este Informe. De manera previa a que un representante público anunciara una declaración para resumir sus propuestas, se le debería interrumpir para comprobar primero si ha entendido bien la opinión que refleja el Tribunal de Cuentas en esas últimas páginas que condensan bien el resumen de tanto trabajo. Porque, además, si ese responsable público tiene interés en reformar, sin duda esas páginas le llevarán a confirmar otros datos que con extensión aparecen en los gráficos o qué ocurre con su Ayuntamiento, Mancomunidad o Entidad local… pues una completa bases de datos, que recoge qué hace cada Administración, está al alcance de un clic en la página web “rendiciondecuentas.es”.

No es razonable que los responsables públicos pretendan reordenar la Administración local sin saber su número y distinta entidad, sin conocer que hay decenas de entidades y sociedades públicas que están sin actividad, que si bien es necesario conseguir una suficiente financiación local, resulta indispensable saber cómo han satisfecho hasta ahora tantas Administraciones la imprescindible rendición de cuentas y otras obligaciones financieras que recogen otras Leyes. Porque, según constata el citado Tribunal, todavía hay un porcentaje muy significativo de Administraciones que incumplen. Alrededor de un veinte por ciento. Un alto número pues nadie puede poner en duda que una de las primeras obligaciones de toda Administración, de todo gestor sería rendir cuentas de los fondos públicos utilizados.

Menos presión= despreocupación

Sorprende que las entidades locales menores, que el año anterior habían satisfecho esta obligación, la hayan desatendido el año pasado. No ha cuajado esta buena práctica política. Al no existir ya ninguna amenaza de desaparición, se han relajado y han vuelto a despreocuparse. Es desolador advertir cómo unos responsables políticos se mueven sólo ante la amenaza de una sanción. De ahí, que muchos insistamos, como también defiende el Tribunal de Cuentas, en impedir que las Administraciones incumplidoras puedan acudir a las convocatorias de ayudas y subvenciones. Del mismo modo que la Ley general de subvenciones niega la condición de beneficiario a quienes deban reintegrar subvenciones indebidamente percibidas o hayan sido sancionados con la pérdida de obtener subvenciones; del mismo modo las Administraciones que no rindan cuentas de los fondos recibidos deberían quedar imposibilitadas temporalmente para obtener más recursos.

Interesará también a los diputados y senadores conocer, como recuerda este Informe, las carencias de muchas Administraciones para contar con interventores y funcionarios de habilitación nacional; los problemas de las agrupaciones forzosas y la buena asistencia de los servicios de las Diputaciones provinciales. Y, además, cómo nos interesa a los ciudadanos que se incorporen nuevos instrumentos para analizar con rigor las propuestas de presupuestos locales, mecanismos para afinar en una más certera previsión de ingresos, lo adecuado de las propuestas para reducir el déficit y el endeudamiento, o que las inversiones estén bien estudiadas y no sorprendan con desmesurados incrementos. En este sentido, hay que aplaudir la actividad que está realizando otro relevante organismo público, la denominada Autoridad independiente de responsabilidad fiscal.

En fin, que urge que diputados y senadores avancen en algunas reformas legislativas pero siempre apoyados en la pértiga de completos informes y estudios

*Mercedes Fuertes López es catedrática de Derecho Administrativo en la Universidad de León. Vocal permanente de la Comision General de Codificación.

Reflexiones de Jiménez Asensio: El mal gobierno

Innerarity. “La política se ha convertido en algo que gira en torno a las próximas elecciones en lugar de la próxima generación” 

“Una ejecución débil no es sino otra manera de designar una ejecución mala; y un gobierno que ejecuta mal, sea lo que fuere en teoría, en la práctica tiene que resultar un mal gobierno” (Hamilton, “El Federalista”, Fondo de Cultura Económica, LXX, México, 1998, p.. 197)

Rafael Jiménez Asensio. Blog La Mirada Institucional.- Cuando la zozobra política parece haberse instalado entre nosotros tal vez sea hora de volver la mirada, una vez más, a esa obra monumental del pensamiento político que es El Federalista. Allí, principalmente Hamilton, hacía hincapié reiteradamente en una noción que ahora parece estar de moda por doquier: el Buen Gobierno.

En efecto, ya desde sus inicios (I, p. 3), Hamilton se interroga sobre si el pueblo de Estados Unidos será capaz de establecer “un buen gobierno”. La experiencia y el talento de sus dirigentes (“de sus mejores hombres”) es una necesidad objetiva para tal fin, que precisamente hoy no abunda (“la experiencia es la madre de la sabiduría”, LXXII, p. 308). Pero este autor también subraya que el presupuesto de un buen gobierno es una buena administración. Estas eran sus palabras: “La verdadera prueba de un buen gobierno es su aptitud y tendencia a producir una buena administración”. Algo que, por lo que a nosotros concierne, también nos falta.

No interesa aquí reiterar los beneficiosos efectos de esa noción de moda que es el “buen gobierno”, ahora muchas veces reconvertida en “buena gobernanza”. Nadie duda de que, bien aplicada, sus atributos mejoran la calidad de las instituciones y la confianza de la ciudadanía. Pero, frente a tanto eslogan, tal vez conviene descubrir el lado desnudo del poder: por lo común, especialmente en nuestro caso, es raro que un Ejecutivo y una Administración Pública acrediten la existencia de un “Buen Gobierno”, lo más frecuente es que se gobierne mal o simplemente que no se gobierne (“Estado sin cabeza”, que diría Pierre Rosanvallon) o se levite en el poder sin apenas hacer nada realmente importante. Cautivo de los medios. Y del qué dirán.

Ejecutivo débil

Una vez más la clave nos la dio Hamilton: “Al definir un buen gobierno, uno de los elementos salientes debe ser la energía del Ejecutivo”. Pues, en caso contrario, tal como expone la cita que abre este comentario, se instalará fácilmente “un mal gobierno”. Dicho en términos más contundentes y por el mismo autor: “Un Ejecutivo débil significa una ejecución débil del gobierno”.

Y estamos tan habituados a esa debilidad, que normalmente es de carácter (políticos pusilánimes, acomodaticios o “arrugados”), pero que también resulta de la misma fragmentación del poder y de la imposibilidad de articular mayorías estables (impotencia de “acordar transversalmente”) que solidifiquen una estructura gubernamental que actúe con el coraje debido en la resolución de los innumerables problemas a los que debe hacer frente el poder en un momento tan crítico como el actual. Una sociedad sin nadie que le gobierne realmente. Patético.

Ya lo dijo Innerarity de forma precisa: hay un “déficit estratégico en la política”. Se impone, según este autor, “la tiranía del corto plazo en la que chapotean nuestros sistemas políticos” (La política en tiempos de indignación, 2015, p. 335). También lo expresaron de forma diáfana, Berggruen y Gardels, “la política se ha convertido en algo que gira en torno a las próximas elecciones en lugar de la próxima generación” (Gobernanza inteligente para el siglo XXI, Taurus, 2012, pp. 68-69). Mirada corta, soluciones contingentes. Ninguna visión. Ceguera política. Alta factura que pagaremos todos.

Pero siendo lo anterior muy importante, no lo son menos sus consecuencias inmediatas. Algunas son muy obvias. Retornemos al gran monumento de la ciencia política que es El Federalista: “Se han hecho nombramientos escandalosos –denunciaba Hamilton- para ocupar puestos de importancia” (LXX, p. 301). El desacierto en la designación de los cargos públicos y especialmente de quienes son llamados a dirigir la Administración es probablemente una de las causas más evidentes del mal gobierno. Y de ello también advirtió Stuart Mill: “No hay acto que más imperiosamente exija ser cumplido bajo el peso de una gran responsabilidad personal, que la provisión de los destinos públicos”. O siglos antes también se hacía eco de esta idea el ilustre valenciano Furió Ceriol: “Por ninguna manera del mundo se elija a un ‘consejero’ sin que haga primero examen de su habilidad y suficiencia”. Sin embargo, buena parte de nuestra clase política no aprende nada, porque poco lee y apenas piensa: “actúa”. Y, además, mal, de forma precipitada, con el hemisferio derecho del cerebro, nunca con el izquierdo. Así nos va.

Políticos amateurs y directivos profesionales

La Administración Pública de amateurs que anegó buena parte de la evolución de las democracias avanzadas ya se erradicó en su día (al menos en las democracias avanzadas; que no en la nuestra), primero en la función pública, después en la alta administración. En esto último, las rotaciones del poder y la conformación de gobiernos frágiles, andamos muy huérfanos: están plagadas nuestras Administraciones Públicas de “peligrosos” cargos directivos que ni saben dirigir ni tienen los conocimientos básicos para ello. Alta factura se paga por ello (o se pagará). Las viejas y nuevas hornadas de gobiernos autonómicos y locales no han cambiado esos hábitos, en algunos casos los han multiplicado. Práctica arraigada. Es cierto que hay excepciones; por ejemplo, algún Ayuntamiento como es el caso del de Madrid ha provisto buena parte de los cargos directivos con criterios profesionales, lo cual es de agradecer; pero en otros esos mismos directivos se eligen “democráticamente por los ‘círculos’” (sic) o entre personas (todas) que nunca han cotizado a la seguridad social. Y no es broma, aunque lo parezca. No seré más explícito.

En la política de nombramientos, como también señalaba Hamilton, “los méritos no pueden pasar inadvertidos”. Quien puede proponer y nombrar incompetentes sin rendir cuentas a nadie, amparado en esa discrecionalidad absoluta que tapa todas las vergüenzas, actúa sin frenos y, además, tiende, por la naturaleza de las cosas, a corromper el ejercicio del poder. Si además de nombrar un incompetente, se designa a un necio, el problema se multiplica. Y pasa más de una vez. La ignorancia se intenta suplir con el velo del cargo (“con los galones”, como decía mi buen amigo Manuel Zafra) y la burda arrogancia.

Recientemente Fukuyama ha puesto de relieve la transcendencia que tiene el parentesco y la proximidad (clientelismo) en la provisión de cargos públicos cuando de humanos se trata. Estados patrimoniales, trasunto de la tribu. Pero eso ya se resaltó en El Federalista, cuando se advertía de “la multiplicación de los males que nacen del favoritismo” (LXXVII, p. 330).

Del País Vasco a Andalucía

En estos tiempos en que de “Buen Gobierno” se alardea por doquier, conviene decir muy alto que para alcanzar esa excelencia en la gestión gubernamental se requiere necesariamente erradicar las prácticas clientelares, el nepotismo y el amiguismo que anegan la vida pública española. Es necesario profesionalizar la Administración Pública a todos sus niveles, también en el directivo. Por más que se elucubre, no hay atajos.

Víctor Lapuente, en un interesante ensayo, por lo demás muy difundido, se hacía eco de la siguiente reflexión: “Cuesta en el resto del mundo encontrar diferencias tan grandes como las existentes (…) entre Comunidades Autónomas españolas como Andalucía y el País Vasco”(El retorno de los chamanes, 2015, p. 296). Podía haber también buscado otros referentes geográficos. La constatación evidente es que hay una brecha cada vez más intensa entre buen y mal gobierno. También territorial. Al menos en algunos lugares. La brecha se amplía, cada vez más. Y el tiempo, salvo que algo se haga para evitarlo (lo que hasta ahora no se advierte), lo irá confirmando. Para mal de algunos. Y bien de otros.

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