Si íbamos hacia una función pública del Siglo XXI, ¿qué nos hizo retroceder a la del siglo XIX?

"Resulta extraordinariamente llamativo que los conceptos de mérito y capacidad y la inamovilidad de los funcionarios públicos tengan ya más de ciento cincuenta años de historia y sin embargo no hayamos sido capaces de aplicarlos hasta el final de sus consecuencias en nuestros días"

 POR CONSUELO DONCEL RODRÍGUEZ.- Con Acento Jurídico blog.- Señala  Muñoz Llinás en «La función pública en España (1827-2007)«, que el Estatuto de O´Donnell de 1866, respecto del acceso a la condición de funcionarios se inspiró en “la consolidación de los principios de mérito y capacidad; y, como consecuencia de lo anterior, el fortalecimiento de la estabilidad de los funcionarios. Ambos elementos tenían como objetivo, no sólo favorecer el servicio y la buena marcha de los negocios administrativos sino, también, defender al Gobierno de las veleidades políticas, al no poder realizar nombramientos y separaciones arbitrarias».

Resulta extraordinariamente llamativo que los conceptos de mérito y capacidad y la inamovilidad de los funcionarios públicos tengan ya más de ciento cincuenta años de historia y sin embargo no hayamos sido capaces de aplicarlos hasta el final de sus consecuencias en nuestros días. Quizás se deba a que realmente nunca nos creímos que la aplicación de estos conceptos fuera posible o que simplemente, nunca se les dio la prioridad que merecían. 

¿Cómo es posible que después de una larguísima tradición en torno a la inamovilidad de los funcionarios públicos como garantía esencial del servicio público, hayamos asistido en los últimos años a la mayor creación de empleo temporal en las Administraciones Públicas de nuestro país? Si alguna vez creímos que esta estabilidad de los funcionarios era necesaria, hace años que esos pilares firmes sobre los que se construyó la Administración Pública española, sucumbieron ante la mirada impertérrita de algunos y la indiferencia de todos.

El acceso a la función pública ha estado muy marcado en los últimos años por las restricciones presupuestarias, sobre todo a partir de aquella vez que todo el país se vio al borde del abismo económico y la Administración Pública tuvo que sobrevivir al temporal. Fueron los años de la escasez de convocatorias públicas, la eliminación de la paga extra de los funcionarios y la que se ha convertido a mi juicio, en una de las responsables de la alta temporalidad que sufren hoy en día las Administraciones Públicas: la tasa de reposición de efectivos. Y de eso hace ahora una década. Era necesario controlar el déficit público y como consecuencia de la crisis económica, se instaló en nuestras Leyes de Presupuestos Generales del Estado la tasa de reposición de efectivos, cuya única finalidad ha sido siempre limitar el acceso al empleo público, de tal forma que en la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011, establecía en su artículo 23.1 que «durante el año 2011, el número total de plazas de nuevo ingreso del personal del sector público delimitado en el artículo anterior será, como máximo, igual al 10 % de la tasa de reposición de efectivos”. Agravándose incluso en el año 2012, al establecerse en el Real Decreto-Ley 20/2011, que “a lo largo del ejercicio 2012 no se procederá a la incorporación de nuevo personal”.

Se contemplaban algunas excepciones para determinados sectores y a lo largo de los años siguientes estos criterios se fueron flexibilizando, pero lo cierto es que el daño estaba hecho: no se permitía, salvo de forma muy excepcional y justificada el acceso a la función pública mediante nombramiento definitivo. 

Sin embargo, la realidad en el contexto de crisis económica era otra, y las Administraciones Públicas seguían necesitando personal para desarrollar sus funciones y poder hacer valer sus competencias, pero con los recursos de los que disponían, cada vez más mermados, porque a su vez, se iba jubilando su personal, surgían incapacidades temporales o definitivas, el personal se trasladaba a otras Administraciones. La Administración seguía viva y seguía necesitando funcionar. Porque los expedientes tenían que salir, en un contexto, además, cada vez más exigente con el procedimiento y más garantista de la legalidad. Y al final, parece que las Administraciones encontraron en esas mismas Leyes, la propia vía de escape a esa asfixia administrativa. Veamos, por ejemplo, el salvoconducto de la Ley 39/2010: «durante el año 2011 no se procederá a la contratación de personal temporal, ni al nombramiento de personal estatutario temporal o de funcionarios interinos salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables«. 

Las reglas eran claras: no podía ingresar personal a la Administración Pública mediante nombramiento definitivo, ¡pero sí interinos cuando fueran necesidades urgentes e inaplazables! Y quizás en ese momento todo se volvió urgente e inaplazable. O quizás realmente lo fuera. En todo caso, no cabe duda de que ese fue el preciso instante en el que, seguramente sin ser plenamente conscientes de ello, la Administración Pública abrió aún más la brecha entre los funcionarios interinos y los funcionarios de carrera. Porque los primeros ocupaban los espacios que iban dejando los segundos, en una espiral de empleo público temporal que aún perdura en nuestros días.

Las advertencias de la Unión Europea, sobradamente conocidas por todos, nos hacían año tras año mirarnos en el espejo de la temporalidad, pero sin que se hallara una solución a un problema cada vez más complejo y que implicaba a cada vez más personas, hasta que la situación se volvió insostenible y ya la Unión Europea nos obligaba a resolver el problema que nosotros mismos habíamos creado.

Y la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público llegó hace ahora un año. Y en su propia Exposición de motivos ya indicaba que las cosas no habían salido tan bien como hubiera sido lo deseable: “la experiencia acumulada nos presenta, por tanto, una realidad que se aleja de la deseable y que nos separa, en este campo, del modelo de función pública diseñado por el constituyente y por el legislador. Todo ello afecta al funcionamiento de la propia Administración y de los organismos públicos en el correcto desempeño de la prestación de los servicios públicos y perjudica directamente al propio personal interino o temporal que lleva mucho tiempo desempeñando sus funciones y que desea, como es lógico, la estabilidad profesional”.

Sin embargo, aunque se intente justificar en la misma Ley que uno de sus objetivos es cumplir con el compromiso con la Comisión Europea de aprobar las reformas estructurales en el ámbito del empleo público necesarias para el primer semestre de 2021, lo cierto es que puede ser cuestionable la forma en la que se ha abordado. O cabe plantearse si realmente no existían otras opciones para el diseño de los procesos selectivos sin que se arrinconara a los principios de mérito y capacidad. Haber valorado la superación de exámenes por el personal interino, que en numerosas ocasiones superaron procesos similares a los de los funcionarios de carrera, habría sido un buen punto de partida.

Sea como fuere, esta es la Ley que nos acompaña y nos acompañará durante los procesos de estabilización y en los próximos años, por lo que sobre ésta debemos verter las inquietudes que a día de hoy no están resueltas.

Porque esta ley, como bien ha advertido siempre Xavier Boltaina, mira hacia el pasado, pero ¿qué sucede con el futuro? Estamos pensando en evitar el problema de temporalidad que hemos venido sufriendo, ¿pero evitaremos que se pueda volver a producir en el futuro?

Y es aquí donde surgen las primeras dudas. Porque la ley modifica el artículo 10 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, señalando que “no obstante, transcurridos tres años desde el nombramiento del personal funcionario interino se producirá el fin de la relación de interinidad, y la vacante solo podrá ser ocupada por personal funcionario de carrera, salvo que el correspondiente proceso selectivo quede desierto, en cuyo caso se podrá efectuar otro nombramiento de personal funcionario interino”.

Con lo cual, a los tres años necesariamente dicho personal deberá dejar de prestar servicios en la Administración y habrá que ocupar la vacante con funcionario de carrera. Pero, si se mantiene vigente -como así sucede en la actualidad- la tasa de reposición de efectivos, ¿cómo va la Administración a poder convocar los procesos selectivos para cobertura definitiva? Las limitaciones actuales de la tasa de reposición no permiten cubrir de forma definitiva numerosos puestos ocupados hasta ahora por interinos. La pregunta es evidente: ¿qué opciones tiene la Administración dentro de tres años? ¿Perder personal temporal sin poder cubrir de forma definitiva la vacante y volver nuevamente a vaciar de personal los departamentos administrativos? ¿Mantener en situación de irregularidad al personal interino prolongando nuevamente las interinidades y volviendo nuevamente al punto de partida? ¿Qué ley estará la Administración obligada a incumplir dentro de tres años, el TREBEP con su regulación del personal interino o la LPGE con su tasa de reposición de efectivos?

La Ley 20/2021 surge como fórmula para paliar los errores del pasado, pero ¿hay diseñada una estrategia para el futuro? ¿Cuándo llegaremos hacia la ansiada Función Pública del Siglo XXI? ¿Cuándo empezaremos a ver implantada la Dirección Pública Profesional, la evaluación del desempeño, la productividad, el desempeño por objetivos? ¿Cuándo se sentarán las bases sólidas de igualdad, mérito, capacidad e inamovilidad desde la que construir el futuro de la función pública?

Lo cierto es que va a comenzar el año 2023 y aún seguimos afrontando los mismos retos que hace ciento cincuenta años y eso nos impide desarrollar estrategias diferenciadas con lo que ha existido hasta ahora. Quizás sea el momento de construir una Función Pública diferente e innovadora dentro de nuestro marco constitucional. Queda mucho por hacer y son muchos los caminos que se pueden tomar. Eliminar la tasa de reposición puede ser uno de ellos. Cubrir, por fin, de forma definitiva las vacantes es la mejor forma de garantizar la estabilidad del empleo público y la calidad de los servicios que se prestan a los ciudadanos, que al final, es a los que se debe la Administración.

No volvamos a caer en los mismos errores que nos trajeron hasta aquí. Debemos ser conscientes de que es muy fácil repetir los patrones aprendidos, pero que es preciso cambiar de rumbo en la gestión de recursos humanos. Es una deuda pendiente con los ciudadanos, pero también con los empleados públicos que han sostenido a la Administración en uno de sus momentos más difíciles. Llevamos un año mirando hacia el pasado, ¿podemos finalmente mirar hacia el futuro?