"La introducción de nuevos órganos independientes de recursos administrativos requeriría de una modificación expresa de la LBRL"
Por Francisco Velasco Caballero. Instituto de Derecho Local. UAM. El pasado lunes 28 de noviembre, en el Saló de Cent del Ayuntamiento de Barcelona, la alcaldesa de la ciudad, Ada Colau, presentó el informe de expertos para la reforma del régimen especial de Barcelona, dirigido por el Tomàs Font i Llovet. En el mismo acto, los portavoces de todos los grupos municipales barceloneses firmaron una declaración institucional de apoyo al proceso de reforma normativa. El Ayuntamiento de Barcelona inicia así un nuevo ciclo de innovación del régimen municipal que, sin duda, influirá en otras grandes ciudades de España. A partir de las sugerencias que se contienen en el estudio propositivo barcelonés, se puede atisbar cuáles pueden ser las orientaciones futuras en la renovación del régimen legal de las grandes ciudades hoy contenido en el Título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL).
La primera orientación consiste en reducir la homogeneidad organizativa municipal, favoreciendo la adaptación de la organización de cada ayuntamiento a las características de cada territorio y ciudad. Corresponde a la LBRL regular de manera uniforme las formas y técnicas organizativas de las que –en función de sus circunstancias singulares- puedan servirse los ayuntamientos, pero no imponer concretas opciones organizativas o funcionales. La LBRL ha de ser más facilitadora de estructuras organizativas idóneas que definitoria de esas estructuras.
La segunda orientación consiste en expandir el protagonismo de la junta de gobierno en el ejercicio de competencias administrativas. En ocasiones, esto puede consistir en extender a otros municipios de gran población el régimen especial ya existente en la ciudad de Madrid. Así, por ejemplo, se podría relocalizar en la junta de gobierno las competencias patrimoniales y demaniales que actualmente aún corresponden al pleno. Otras veces, el protagonismo administrativo de la junta de gobierno consiste en asignar expresamente a este órgano algunas funciones administrativas que las leyes sectoriales asignan al pleno. Es el caso de la creación de centrales de contratación por las entidades locales, que el art. 228 de la Ley de Contratos del Sector Público atribuye al pleno. Y lo mismo ocurre con el art. 17.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que atribuye al pleno (por ordenanza) la aprobación de las bases reguladoras de las subvenciones locales.
La tercera orientación, contenida también en el estudio del Ayuntamiento de Barcelona, consiste en adaptar la forma de gobierno local a la fuerte fragmentación política que se ha producido en España en la última década. Tanto en 1985 (cuanto se aprueba la LBRL) como en 2003 (cuando se aprueba la Ley de Medidas de Modernización del Gobierno Local) eran pocos los partidos políticos presentes en los plenos municipales. Se podía hablar entonces de una alta afinidad política entre los tres órganos del gobierno municipal: alcaldía, junta de gobierno y pleno. En ese contexto no resultaba disfuncional el desapoderamiento competencial de la alcaldía –a favor de la junta de gobierno- que introdujo el art. 127 LBRL. La discusión, en aquel tiempo, se limitó a la posibilidad de que el alcalde, como líder político indiscutible de la junta de gobierno, incluyera a miembros no electos en dicha junta, opción esta que luego rechazó el Tribunal Constitucional (STC 103/2013). En la actualidad, los plenos municipales en las grandes ciudades están muy fragmentados. Y también lo están buena parte de las juntas de gobierno, que reflejan la mayor diversidad política de los plenos. En su momento, el régimen especial de las grandes ciudades impidió, mediante el reforzamiento competencial de la junta de gobierno a costa del pleno y de la alcaldía, que una posible fragmentación política del pleno dificultase el efectivo gobierno municipal. Este objetivo se ha cumplido razonablemente en situaciones –muy frecuentes- en las que existía un grupo municipal mayoritario necesitado del apoyo de solo otro grupo municipal (y comparativamente minoritario). En estos casos, la junta de gobierno ha podido mantener una cierta homogeneidad: bien porque el apoyo de un grupo minoritario ha sido sólo plenario, sin participar en la junta de gobierno; bien porque el grupo minoritario se ha integrado en la junta de gobierno, pero en una posición muy secundaria; o bien porque los grupos integrados en la junta de gobierno mostraban una alta homogeneidad programática. En este contexto, la posición legal de los alcaldes y las alcaldesas, como presidentes de la junta de gobierno y líderes políticos de los ayuntamientos, no ha resultado disfuncional. Respecto de este escenario político -en el que se ha aplicado hasta ahora el régimen cuasi-parlamentario característico de las grandes ciudades- se pueden observar actualmente algunos riesgos para la eficacia del gobierno municipal. En la actualidad, con una mayor fragmentación de los plenos municipales, también es mayor la diversidad en la junta de gobierno; y también puede ser semejante el peso de cada grupo municipal en la junta, reduciendo con ello el liderazgo político de la alcaldía sobre el conjunto de la junta de gobierno. En estos contextos, el ejercicio de numerosas competencias por la junta de gobierno (tanto gubernativas como administrativas) puede dificultar el funcionamiento ordinario del ayuntamiento. La mayor dificultad para adoptar decisiones gubernativas (políticas) puede considerarse como una consecuencia natural del mayor nivel de desacuerdo en el propio electorado. Pero la mayor dificultad en la actuación administrativa (que también capitaliza la junta de gobierno) puede considerarse disfuncional. Según se sugiere en el estudio del Ayuntamiento de Barcelona, esta disfunción aconsejaría una revisión del régimen especial de los municipios de gran población, en dos líneas complementarias: reasignando a la alcaldía algunas de las competencias administrativas propias de la alcaldía de régimen común (art. 21 LBRL); y facilitando la desconcentración vertical tanto en áreas de gobierno como en órganos directivos.
Por último, como orientación innovadora que también sugiere el estudio del Ayuntamiento de Barcelona, resultaría conveniente ampliar las materias en las que los recursos administrativos se resuelven por órganos independientes, siguiendo el patrón de los tribunales económico-administrativos o de los tribunales de recursos contractuales (art. 44 LCSP). Dos materias a priori idóneas para estos órganos independientes serían: sanciones administrativas; y asuntos de personal. En la actualidad, el art. 112.2 de la Ley 49/2015, de 2 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) remite a las leyes sectoriales (y por tanto estatales o autonómicas, según la materia) la sustitución de los recursos de alzada o reposición por recursos específicos ante comisiones u órganos colegiados. Ello, no obstante, el mismo art. 112.2.3 LPAC expresamente impide que las leyes sectoriales afecten a las facultades resolutorias que, en el ámbito local, tienen reconocidos los órganos representativos electos. En consecuencia, y a la vista del actual art. 52.2 LBRL, que concentra en órganos electos (pleno, alcaldía, junta de gobierno) el agotamiento de la vía administrativa no sería posible la creación de órganos municipales independientes –para la resolución de recursos- sin una modificación o desplazamiento del art. 112.2.3 LPAC. En consecuencia, la introducción de nuevos órganos independientes de recursos administrativos requeriría de una modificación expresa de la LBRL.
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