Rafael J. Asensio: Hacia una Gestión Pública por Proyectos

Peter Senge, “la gente no se resiste al cambio; se resiste a que la cambien”.

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- Hacia una Gestión Pública por proyectos.  (Renate Mayntz, Sociología de la organización, Alianza, 1982, p.105)

“Por estructura se entiende, en general, el ensamblaje de una construcción, una ordenación relativamente duradera de las partes en un todo. La estructura de la organización es, por tanto, el modelo relativamente estable de la organización.”

“En el paradigma naranja de la máquina, las organizaciones se consideran sistemas inanimados y estáticos: una colección de cajas que se apilan hasta formar una pirámide. Los sistemas estáticos no tienen capacidad interna de cambio. Es necesario aplicarles fuerza desde el exterior” (Frederic Laloux, Reinventar las organizaciones, Arpa, 2016, p. 241)

Organización administrativa, estructuras departamentales y estructuras de proyecto

Las administraciones públicas españolas, particularmente la Administración General del Estado y las administraciones autonómicas, aunque con reflejo también en las administraciones locales de cierto tamaño, estructuran sus respectivas organizaciones a partir del modelo divisional/departamental, repartiendo las responsabilidades gubernamentales (atribuciones o funciones) en departamentos o “silos” (Mazzucato), cuyas posibilidades de interrelación recíproca ofrecen limitados recorridos sobre su eficiencia organizativa y, asimismo, presentan altos costes de transacción.

El problema fundamental de tal modelo divisional es que combina muy mal con la transversalidad, en no pocas ocasiones muy necesaria para poner en marcha determinadas políticas que exigen sumar visiones y estrategias sectoriales y no trabajar con compartimentos estanco. De hecho, los costes de eficacia y eficiencia en la puesta en marcha de políticas concretas que despliegan su radio de acción a través de diferentes ámbitos departamentales, suelen ser elevadísimos, más aún cuando las estructuras departamentales se fragmentan en exceso. Todo ello comporta –como bien expuso la voz autorizada de Renate Mayntz- “tiempo y dinero”. A veces, incluso, surge “un completo barullo”, y todo deriva en ineficacia.                          

Lo cierto es que la Administración española presente muchas dificultades para su transformación, porque “el Derecho español no ofrece flexibilidad organizativa” (Francisco Velasco), a lo que se une una cierta incapacidad para la innovación. Los modelos departamentales de organización de las Administraciones Públicas han vivido hasta ahora de espaldas a la transversalidad y a las presiones cada día mayores de adaptación permanente de sus estructuras a los retos y desafíos a los que se debe enfrentar el sector público. Por ejemplo, no cabe duda, que la política de implantación de la Agenda 2030 y de sus Objetivos de Desarrollo Sostenible, o también la política de recuperación económica y de transformación del país, por no hablar de la propia digitalización, son ámbitos en los que las cuarteadas estructuras de departamento no ayudan a afrontar con garantías de éxito tales retos. 

En un contexto como el descrito, en el que aún las organizaciones públicas siguen muy condicionadas por estructuras funcionales o divisionales, la realidad está conduciendo (y más lo hará en un futuro inmediato) a buscar fórmulas institucionales y organizativas que permitan hacer frente a problemas que no son propiamente departamentales sino que trascienden a esas atribuciones o que, como es el caso, pretenden flexibilizar la estructura organizativa interna de carácter estable con modalidades organizativas más flexibles, de carácter temporal, y que conforman una suerte de organización ad hoc que pretende hacer frente a unos objetivos marcados en un período de tiempo determinado, sin vocación de transformarse en estructuras permanentes o de carácter estable. Son, si se me permite la expresión, estructuras de “pon y quita”: cumplidos sus objetivos se disuelven, y el personal que en ella presta servicios (con dedicación total o parcial) vuelve a sus tareas ordinarias o al desempeño de otra encomienda estructural periódica. Ni qué decir tiene que el futuro del sector público va por esa vía. Es posible que estemos entrando, si ya no lo hemos hecho, en una etapa nueva del desarrollo estructural de las Administraciones Públicas, por emplear los términos acuñados por Henry Mintzberg, en una obra ya clásica..

Como ha descrito reciente y oportunamente Mariana Mazzucato, algunos de estos desafíos inmediatos y mediatos que tienen las Administraciones Públicas ya no se pueden afrontar con los esquemas organizativos tradicionales, que están absolutamente obsoletos o por lo menos no saben dar respuestas adecuadas a las necesidades del momento.  Hay que innovar también desde el punto de vista organizativo. Y algunos tímidos pasos, quizás demasiado tímidos, aunque sean avances, se están dando. Veamos.

Gestión pública por proyectos: las unidades administrativas temporales

En efecto, la gestión pública por misiones, proyectos o programas parece entrar de puntillas en las Administraciones Públicas, aunque esa irrupción se ha producido un tanto de perfil o de modo escorado (debido a las premuras o urgencias propias derivadas de la aprobación de un marco regulatorio que facilite absorción de los fondos europeos). En efecto, ha sido a través del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, como se ha comenzado a abrir una ventana de cambio en este terreno. 

Esta necesaria novedad organizativa se ha diseñado, sin embargo, con corto vuelo, pues no impone –como debiera ser lo apropiado- un modelo de transversalidad organizativa que rompa las costuras de la vieja Administración Pública departamental o divisional, sino que la ubicación de las llamadas “unidades administrativas de carácter provisional” se sitúa en el  interior de cada uno de los departamentos ministeriales o consejerías autonómicas, sin que exista, hoy por hoy, la previsión de crear unidades de proyecto de naturaleza transversal. La gestión presupuestaria departamental de los fondos extraordinarios europeos del Instrumento Europeo de Recuperación (los conocidos como fondos “Next Generation EU”), que se diseñó como modelo estratégico en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, parece haber marcado ese modelo, que castra las potencialidades de trabajar por misiones, proyectos o programas de carácter transversal, y consolida una visión reduccionista en la introducción de prácticas de gestión innovadora aplicada a las estructuras organizativas, como ha expuesto la doctrina económica e institucional.

En efecto, Mariana Mazzucato lo ha expresado recientemente con absoluta claridad: “En la sociedad moderna cumplir misiones (o trabajar a través de misiones y proyectos) no es fácil, porque implica cambiar buena parte de lo que damos por sentado en el funcionamiento del Gobierno; por un lado, requiere que el trabajo se haga fuera de sus silos habituales (que son sus departamentos)”. Y ello comporta muchos desafíos, también o sobre todo desde el punto de vista organizativo e institucional. Efectivamente, trabajar por misiones y proyectos representa un desafío organizativo, que implica que “la asunción de riesgos y el aprendizaje en el Gobierno” conlleva superar una visión y ejecución limitada a las cuatro paredes de los departamentos o silos. Si se quiere dar el salto cualitativo de la transversalidad, esa nueva concepción implica una nueva forma de trabajar, y comporta inevitablemente remover las estructuras existentes e innovar al respecto. Como también subraya esta misma autora: “Es fácil (como de hecho sucede en diferentes casos con los proyectos de inversión sobre fondos europeos) que una misión abarque ministerios, departamentos y organismos gubernamentales regionales y locales, pero cuanto mayor sea la necesidad de una transformación organizativa, más difícil será lograrla (…) Romper los silos significa establecer una relación más horizontal entre los departamentos”.  Y esto es algo que el actual marco normativo no ha hecho o no ha sabido hacer, lo que no quiere decir que no se deba hacer ni tampoco que, por muy difícil que pueda suponer, no sea viable y necesario hacerlo. En verdad, tampoco es tan complejo, al menos en el diseño organizativo; las dificultades se multiplican en el orden de la cultura organizativa imperante y de las tradiciones o hábitos, aunque también en el plano (hasta ahora totalmente dominante) de las competencias departamentales, que al fin y a la postre son manifestaciones formales del poder.

En cualquier caso, esta primera experiencia de creación de unidades administrativas temporales, con todas las limitaciones que ahora se señalarán, abre posibilidades para aplicar un modelo organizativo distinto del convencionalmente llamado divisional o departamental, en cuanto que, sin perjuicio de que mantenga el rígido corsé de los departamentos, prevé, al menos, que se puedan crear unidades organizativas que no son estructuras estables en el ámbito interno de cada silo departamental, y que tienen por objeto desarrollar una serie de cometidos funcionales vinculados con el logro de determinados objetivos previamente establecidos, y articulados a través de un proyecto de inversión dentro de unos componentes y en el marco de una misión más general como son las políticas palanca del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. 

El hecho evidente de que este nuevo marco normativo ha abierto el apetito regulador autonómico lo es, sin duda, la proliferación de decretos-leyes que han aprobado diferentes comunidades autónomas reiterando (aunque en algunos casos con modificaciones puntuales) las soluciones organizativas temporales adoptadas para la gestión o absorción de los fondos europeos por parte del real decreto-ley estatal. Tales marcos normativos, si bien reproducen en gran medida el modelo matriz diseñado por el Gobierno central, en algunos casos incorporan, tal como se señalaba, ciertas novedades, particularmente en lo que afectan a la dirección pública de programas o proyectos, así como a la duración de estos (que se fija, por lo común, en cuatro años; un límite que, prudentemente, ha huido de poner el decreto-ley estatal, ya que la ejecución de los fondos europeos derivados del Instrumento de Recuperación alcanza hasta agosto de 2026).

A modo de conclusión

Como bien recogía Frederic Laloux en la cita que abre esta entrada, en la concepción maquinal “naranja”, que es en la que se sitúan nuestras organizaciones públicas, la naturaleza estática de las estructuras hace prácticamente inviable poner en movimiento capacidades internas de cambio. O en otras palabras: “Todo director sabe que en una organización el cambio es difícil; es uno de los problemas más frustrantes de la gestión actual”. En verdad, como también reconoció ese autor, citando a Peter Senge, “la gente no se resiste al cambio; se resiste a que la cambien”. La clave de cualquier transformación se halla, por tanto, en buscar un conjunto de incentivos internos y externos que promueva el cambio.

Y, en ese sentido, la gestión por proyectos podría ser –todo depende cómo se haga- una palanca de transformación, produciendo así que “el ecosistema reaccione de manera creativa, momento a momento”. Pues, efectivamente, la organización es un ecosistema que si se activan experiencias innovadoras y se saben trasplantar adecuadamente podría iniciar un camino de autoaprendizaje y mejora continua. No es fácil, pero la ventana de oportunidad ya está abierta. Algunas Administraciones están promoviendo esa transición (Ayuntamiento de Valencia) de trabajo por misiones.

No cabe duda que este nuevo modelo organizativo que ahora va tomando cuerpo, aún de forma muy lenta, se terminará abriendo camino, y yendo más allá de su acotado campo de juego en el que le ha enlatado materialmente el Real Decreto-ley 36/2020 y la normativa autonómica aprobada a imagen y semejanza de aquel. La experiencia de gestión de proyectos financiados con fondos europeos, dado que se extenderá en un primer estadio hasta 2026 y después hasta 2030, abrirá probablemente un antes y un después en el modo de estructurar la Administración Pública.

Sin embargo, el marco normativo actualmente vigente está construido de espaldas a esa realidad contingente, y se abrirá así una necesidad de adaptación continua que presionará a las organizaciones públicas, cada vez con más intensidad. No se puede afrontar el proceso de Recuperación, como tampoco la digitalización y la revolución tecnológica o la propia Agenda 2030 y los devastadores del cambio climático, con unas estructuras gubernamentales y administrativas configuradas hace dos siglos, cerradas como compartimentos estanco en silos o departamentos con escasa comunicación e interacción entre ellos, y que funcionan como una suerte de reinos de taifas.

Las estructuras de misión, proyecto o programa son el futuro de las Administraciones Públicas; pero habrá que articularlas razonablemente con las estructuras convencionales o estables, en el marco de un sistema organizativo que tenga coherencia y se configure de forma holística como un todo. El sector público no puede permitirse realidades paralelas que caminen unas por amplias autopistas y otras por caminos intransitables. En efecto, la idea de sistema organizativo, como la de subsistema de personal y de recursos humanos, deben interactuar permanentemente; pero, además, el sector público cabe analizarlo como “un conjunto organizativo complejo”; es decir, como un macrosistema en el que se integran las Administraciones Públicas

Hay terreno de juego, aunque la organización, como tampoco la gestión, no ha formado parte de las inquietudes políticas más recientes. Sorprende a quien se introduce en el estudio de este ámbito que buena parte de la literatura o de los trabajos académicos tengan tantos años detrás o que las contribuciones más avanzadas se realicen siempre desde el ámbito del sector privado, como si las Administraciones Públicas fueran unas fortalezas a las que la innovación organizativa nunca tendrá acceso. Algo, sin embargo, se mueve, aunque sea lentamente. Y el cambio se barrunta. Pero hay que liderarlo y construirlo. También normarlo. En ese desafío están todas las administraciones públicas españolas. Un extraordinario reto.

NOTA: La presente entrada recoge algunas ideas de la Introducción y de las conclusiones de un extenso artículo publicado por la Newsletter La Administración al Día (INAP), el 1, 2, 3 (primera parte) y 6 (segunda parte) de septiembre de 2021, con el título “Organización Administrativa y gestión por proyectos (el caso de las unidades administrativas y estructuras similares de gestión de proyectos financiados con fondos europeos)”. El lector interesado puede consultar el citado trabajo en la fuente indicada (ya que se publica en abierto). No obstante, también se puede consultar a través de los siguientes PFD: