Fondos Europeos, Gobierno Abierto e Integridad

 "Una página más de esta historia falsificada que elaboran diariamente los gobiernos con ideas muertas y palabrería de mazacote (…) Resignémonos a una vida de ficciones” .  (Benito Pérez Galdós, Montes de Oca, Episodios Nacionales 28, Alianza Editorial, p. 54)

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- Preliminar: ¿Por qué la integridad institucional entra en la agenda gubernamental?

Resulta paradójico que, dadas sus limitadas competencias transversales que tiene en esa materia, sea el Ministerio de Política Territorial y Función Pública quien lidere y difunda el reciente IV Plan de Gobierno Abierto de España , y no lo haya asumido la Presidencia del Gobierno, que se encuentra inmersa en otros asuntos, al parecer de mucho más calado. Aunque a todos ellos les una el afán en pintar la fachada de este destartalado edificio que es España (“esta pobre vieja que siempre sale perdiendo en todas las cuentas”, como también dijera Galdós). Bonito decorado, para un sombrío interior. Es la moda. Pero viene de lejos.

Lo anterior se debe a una cuestión orgánica, puesto que en ese Ministerio (antes de Hacienda y Función Pública) se ubicó desde el segundo Gobierno Rajoy -por razones nunca bien explicadas- una Dirección General de Gobernanza Pública. Y ahí se ha quedado incrustada orgánica y presupuestariamente. El citado Ministerio tiene, sin duda, estrechas relaciones con algunas dimensiones de la Gobernanza, principalmente endógena o interna, pero también con su proyección relacional de gobiernos multinivel (estado, comunidades autónomas, entidades locales). Y de eso, entre otras cosas, va la Gobernanza, una noción -como ya expuse- muy mal comprendida en la política española y en los medios de comunicación. A tales cometidos se le han adherido otras “pegatinas” que ya venían de lejos como la transparencia (con la adscripción presupuestaria de penuria del Consejo de Transparencia, renovado en su presidencia, por el procedimiento de siempre, hace unas semanas después de tres años de abandono absoluto), la participación ciudadana (¿?) y, más recientemente, con el descubrimiento del Mediterráneo, mediante la inserción (bienvenida sea) de la Integridad Institucional, sin duda debida a los empujones y constantes tirones de oreja al Gobierno de los informes del GRECO (el último de 2019 precisamente puso negro sobre blanco las numerosas deficiencias y goteras de la Administración General del Estado en ese ámbito).

A pesar de que fue la corrupción la que, tras la triunfante moción de censura, abrió las puertas del poder al principal partido actualmente cogobernante, han tenido que pasar más de dos años para caerse del guindo y meter con calzador en una agenda política ministerial (no en la Presidencia del Gobierno), la cuestión de la Integridad Institucional. Si bien, lo que se propone en esta materia en el citado documento sobre Gobierno Abierto no deja de ser aplicación diferida de buenas palabras, que no hechos inmediatos. Una vez más, primacía del decorado y, aunque loables por el esfuerzo, de pías intenciones.

Una entrada, sin embargo, diferida o aplazada: los riesgos de ese aplazamiento. La gestión de los fondos europeos

En efecto, cuando cierren ese proceso de implantación de un desordenado diseño de sistema de Integridad Institucional (2024) ya se habrán “gestionado” buena parte de los Fondos Next Generation (NGEU) y ya nada tendrá remedio. En tales medidas de integridad anunciadas (diagnósticos y mejora de los casi inexistentes sistemas de integridad, registro de grupos de interés, códigos éticos, conflictos de interés, etc.) no se advierte ninguna de ellas vinculada concretamente con los sensibles puntos críticos de la integridad en la contratación pública (salvo alguna referencia indirecta al “órgano independiente”) y en las subvenciones del mismo carácter, zonas rojas de riesgo de corrupción, como ya se sabe. Da la impresión de que se pretenden construir sistemas de integridad premeditadamente cojos o de pura fachada, que prevengan nada y molesten poco. Que queden bonitos y se puedan colgar en los portales y difundir en las redes para que los “me gusta” y repliques se multipliquen. Pero esos sistemas decorativos más que ayudar a la integridad, la debilitan. Y solo mediante un sistema institucional potente interna y externamente, con un liderazgo político ejemplar (hoy en día totalmente ausente) y esfuerzos sostenidos (“la ética se hace in via“, como recordaba el profesor Aranguren), puede pretender implantarse una política de integridad institucional que sea sincera y no simulada. A la política española, también desde lejos, siempre le ha gustado la ficción y la coreografía. Más ahora que hay tantas “cámaras eco” (Fernando Broncano).

Estamos a la espera (ya va algún mes desde su anuncio) de ese decreto-ley que, por extraordinaria y urgente necesidad, simplificará de un plumazo los obstáculos que plantean hoy en día la legislación de contratación pública y las subvenciones, así como liberará al político y al gestor de esas densas y extensas trabas burocráticas que los procedimientos administrativos implican. Esa es una mirada muy parcial y extraviada del problema, como también expuse en su día. Sólo con reformar procesos y no tocar estructuras ni personas, el resultado no será el esperado. Además, el necesario equilibrio entre flexibilidad y garantías, no puede hacer que la balanza se incline sobre el primer platillo y olvide el segundo. Los procedimientos tienen una dimensión garantista que no debe perderse nunca, lo que ha de hacerse si se quieren simplificar los procedimientos es, entre otras muchas cosas, reforzar de forma intensa los sistemas preventivos internos (la cultura de integridad y de la transparencia real), no descuidar nunca la actividad de seguimiento y dar robustez a los mecanismos de control “ex post” y a los canales internos de denuncias, resolución de quejas y dilemas (comisiones o comisionados de integridad institucional independientes). Algo se ha explorado sobre esto último (Gobierno Vasco, Diputación Foral de Gipuzkoa), pero falta mucho por hacer. Si no funcionan los primeros (mecanismos preventivos) y los segundos (órganos de control internos y externos) están capturados políticamente, el invento que se haga puede resultar un fiasco. Pura ficción. Hay también (malos) ejemplos de ello. Y, en ese caso, esa flexibilización abierta de las normas y exigencias procedimentales (rectius, de las garantías) podría ocasionar a medio/largo plazo más destrozos que ventajas.  Tiempo habrá de comprobarlo.

Los fondos europeos (no sólo los NGEU, sino también los del Marco Plurianual de Financiación) van a regar este país, mayoritariamente de secano, con un fuerte chorro de decenas de miles de millones de euros en los próximos años (2021-2027), unos en concepto de ayudas o transferencias, otros como préstamos. Menos mal que estamos en Europa, sino de esta no salimos vivos. Veremos en qué quedan tales fondos y si actúan como palanca de transformación del país (como de forma optimista nos vende el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia del Gobierno) o consolidan el ya casi eterno apalancamiento al que estamos más que habituados. No falta mucho para detectarlo. En los próximos meses se levantará el telón. Si tales fondos se malgastan o se utilizan para un emprendimiento público preñado de clientelismo, llegan mal a los emprendedores privados y van dedicados en buena parte a apuntalar un edificio político-administrativo que se encuentra en estado de ruina absoluto (esto es, a mantener financieramente la burbuja de lo público en este país ya dual) toda esperanza se habrá perdido. No cabe dedicar tales fondos a gastos corrientes, pero ya se han encendido luces de alarma (Banco de España, AIReF, IEE, etc.) que alertan de que un mal destino y gestión de tales fondos (ayunos de un acompañamiento necesario de reformas estructurales y si no imponen un efecto multiplicador en la economía) puede implicar que de ser elementos tractores para el crecimiento pasen a convertirse -y son palabras mías – en una suerte de fondos en “manos muertas”, sin práctica capacidad de transformar un país que tiene ante sí retos inmensos.

Sin sistemas de integridad institucional efectivos y de urgente implantación, la sombra de la corrupción puede emerger de nuevo

En efecto, aparte de los innumerables problemas de falta de capacidad de liderazgo y gestión del desvencijado aparato político-burocrático, hay un elevadísimo riesgo de que, ante la absoluta inexistencia de sistemas preventivos y de cultura de integridad (infraestructuras éticas en las organizaciones públicas) y la captura política descarada que hoy en día existe de las instituciones de control, la corrupción en España vuelva a hacer acto de presencia e, incluso, se enquiste de nuevo. Incentivos perversos van a existir muchos, demasiados. Puede ser el paraíso para “emprendedores de cartón” y políticos o gestores (que algunos saldrán) sin escrúpulos. Disponemos de pocos frenos al poder arbitrario, y los que existen, cuando funcionan, son lentos y tardíos.

No vale, por tanto, fiarlo todo “sobre el papel” a la implantación de sistemas de integridad institucional a tres/cuatro años vista, como hace el IV Plan de Gobierno Abierto de España. Largo lo fían. Para entonces la enésima oleada de la corrupción animada por el maná europeo habrá podido provocar ya innumerables daños colaterales; pues esto de la integridad, al igual que sucede con la ejemplaridad (Javier Gomá), es algo que solo vale si se practica, ya que de nada sirve predicarla. Y esto último es lo que se hace ahora, para que el GRECO tome nota de nuestros enormes avances sobre el papel; si bien con la boca pequeña de un Ministerio sin apenas capacidad política de liderazgo transversal. Al menos, me dirán, lo que se hace es algo. Y ciertamente algo es, en efecto. Más vale tarde que nunca. Pero, creo equivocarme si afirmo que, en su mayor parte, se quedará en humo, salvo que se activen los resortes efectivos, que al menos de momento desde los lugares nucleares de la política nadie, al parecer, quiere hacer funcionar. Miran para otro lado: el reparto de la bolsa todo lo ciega, en un país con la economía tiritando y la política enzarzada en sus reyertas cainitas.

Y, entre esos resortes inmediatos, también muy vinculado con la futura gestión de los fondos europeos, está el de la incorporación inmediata del estatuto del denunciante, cuya ley según el citado Plan no parece que entre en las Cortes Generales antes de finales de 2021 o principios de 2022. Y se aprobará, con suerte, en 2023. Cuando buena parte de las ayudas NGEU ya estén tramitadas. No parece haber mucha urgencia en este transcendental texto normativo. incorporación al Derecho interno de la Directiva 2019/1937 debería estar desarrollada (en el BOE) antes de noviembre de 2021, pero todo apunta que no será así en ningún caso. Su aplazamiento permite ganar tiempo para que los gobiernos de todo signo tengan menos trabas y, por tanto, también menos controles, en la siempre ansiada “ágil” gestión de tales fondos que darán alpiste para seguir el vuelo político. Que es lo que importa.

Final: Lo que queda por hacer y que (en su mayor parte) no se hará

Sin embargo, si se quiere que este país disponga de algún gramo de credibilidad ante la Unión Europea y ante el Consejo de Europa/GRECO (algo que en estos momentos carece) se debería activar con la urgencia debida (entre 2020-2021) la construcción de sistemas de integridad institucional de carácter holístico como medio efectivo de una Gobernanza ética (y también como una de las piezas efectivas de un modelo de excelencia EFQM: la integridad), que de pie a la creación de modelos preventivos con marcos de riesgo debidamente identificados (contratación pública, subvenciones, gestión de personal, gestión financiera, etc.), y asimismo se desarrollara por Ley (o leyes autonómicas o normas locales, en su caso) el estatuto del denunciante e impulsaran de inmediato la creación de canales internos (y externos, en su defecto) de denuncia, queja o consulta que se incorporen a los sistemas de integridad institucional propios de cada entidad, así como se articulen de forma efectiva sistemas de controles externos desde el punto de vista institucional, que junto con una efectiva transparencia, sirvan para identificar y erradicar inmediatamente cualquier mala práctica o conductas corruptas que se pudieran hipotéticamente producir en esa gestión de fondos europeos.

No en vano, la gestión de tales fondos europeos será el test definitivo para saber si la Administración Pública tiene capacidad de gestión, pero también para conocer si es capaz de prevenir y evitar la corrupción y las malas prácticas, pues este último reto terminará siendo el talón de Aquiles para determinar si “la marca” España supera definitivamente su maltrecha imagen de país con fuerte arraigo de la corrupción en el ámbito público/privado. Y esto no puede esperar. Es urgentísimo. Tanto como las otras medidas normativas que sí se quieren impulsar. Y, sin embargo, como hemos visto, la integridad institucional se incorpora en una agenda política diferida, a cuatro años. Error inmenso. Se pagará muy caro si no se corrige de inmediato. Aunque una vez publicado y difundido el citado plan, tiene mal remedio.  De todos modos, como también puso Galdós recogiendo el pensamiento entristecido de Montes de Oca, “en política, el momento presente es lo que más importa”.