Reseña de la obra "Nuevos tiempos para la función
pública. Propuestas para atraer y desarrollar el talento en la Administración
general del Estado", que se presentó el jueves 14 de diciembre en el INAP
Por Rafael Jiménez Asensio. INAP.- El día 14 de diciembre se presentó este libro en la sede del
Instituto Nacional de Administración Pública. Esta breve reseña pretende
exclusivamente poner de relieve el especial valor que esta contribución
colectiva tiene sobre un aspecto muy descuidado de la reciente bibliografía en
el ámbito de la Administración Pública: el estado y soluciones del momento
actual de la institución de función pública en la Administración General del
Estado.
Los autores, altos funcionarios de la Administración General
del Estado de un cuerpo de élite tradicionalmente inquieto por la problemática
de la función pública, llevan a cabo un meritorio estudio de los aspectos
nucleares a los que se enfrenta la función pública española en esta segunda
década del siglo XXI. El INAP procedió en su día a editar tan importante
trabajo, lo que debe ser igualmente aplaudido, pues es muy necesaria la
divulgación de su contenido. A ello pretende contribuir también modestamente
esta reseña.
El libro representa una mirada fresca y comprometida sobre
la necesidad de reforzar una institución (la función pública) en estado de
(casi) absoluto abandono en estos últimos años y muy debilitada tras el largo
ciclo de contención fiscal. Para ello, este colectivo de altos funcionarios
toma como elementos centrales de análisis tres ejes capitales del correcto
funcionamiento de un sistema de empleo público: selección, carrera profesional
y dirección pública profesional. Aunque, junto a tales ejes estratégicos para
el fortalecimiento de la institución de función pública, aparecen sin solución
de continuidad otros igualmente relevantes y en no pocas ocasiones
complementarios. Por ejemplo, la importancia de los valores en la construcción
de la institución de función pública, el papel central que la evaluación del desempeño
tiene en la edificación de una función pública moderna, así como –entre otros
aspectos- la relevancia de la formación en la función pública en una
Administración en plena transformación.
Los autores comienzan poniendo de relieve “la caída de la agenda
política” que los temas de función pública muestran en estos últimos años. Lo
que implica una total desatención de este importante ámbito para la correcta
prestación de los servicios públicos, así como un debilitamiento indirecto de
nuestras instituciones de gobierno. Si eso es así, como así lo es, en la
Administración General del Estado, no digamos nada la situación de debilidad
institucional que la función pública de las Administraciones autonómicas o
locales ofrecen. Desde 2007 (y ya son más de diez años) se puede decir que la
política de Estado de función pública está ausente y ello está teniendo serias
consecuencias e impactos sobre una Administración Pública que se enfrenta, cada
vez con mayor velocidad, a unas transformaciones vertiginosas que, de no
acometerse debidamente, pueden mostrar en pocos años la obsolescencia absoluta
de la máquina funcionarial para asumir los nuevos retos. Problema nada menor,
al que apenas nadie en la agenda política presta atención. Una despreocupación
política por un tema tan crucial en el funcionamiento del Estado que muestra
una actitud ensimismada de la política nada atenta a lo realmente importante
que se desarrolla en su halo.
Selección y carrera
La estructura del libro es muy sencilla y ordenada. Una
parte importante de la monografía se dedica a tratar las cuestiones relativas a
la selección y carrera, mientras que la segunda parte del trabajo tiene por
objeto el estatuto del directivo público. La sistemática del trabajo es muy
clara: por un lado, se bucea (algo que es muy recomendable) en aquellas
experiencias comparadas que nos pueden ofrecer un modo singular y avanzado de
tratar estos problemas en las democracias avanzadas de nuestro entorno;
mientras que, por otro, se diagnostica someramente la situación existente,
haciendo hincapié en los datos normativos y, en particular, en la débil o
desdibujada puesta en marcha de algunos de los instrumentos o herramientas que
se adoptaron en su día por el Estatuto Básico del Empleado Público de 2007.
Han transcurrido más de diez años de vigencia del EBEP
(ahora recogido en el texto refundido aprobado por el Decreto Legislativo
5/2015, de 30 de octubre) y en este largo período de tiempo bien se puede
afirmar que el caudal de innovación que ese texto normativo tenía se ha
dilapidado casi por completo. Las cuatro grandes palancas de transformación de
la institución del empleo público no se han activado, mostrando los poderes
públicos una innegable dejadez por el necesario fortalecimiento de una
institución que, abandonada a su propia suerte, transita desorientada por un
escenario público cada vez más cambiante y con retos de futuro mayúsculos.
En efecto, las cuatro palancas de cambio que entonces se
lanzaron apenas han tenido una correcta aplicación. Los valores de la función
pública (un “desdibujado código ético”) han pasado sin pena ni gloria. La
evaluación del desempeño no ha sido implantada con carácter general. La carrera
profesional, allí donde se ha establecido, ha desfigurado su propia esencia. Y
la dirección pública profesional es una institución incomprendida por la
política e ignorada en cualquier diseño de una Administración Pública con
elevadas cotas de politización, ya sea esta de circuito cerrado (nombramiento
entre funcionarios) o de carácter abierto (nombramiento absoluto discrecionalmente).
A esta escasa implantación de los cuatro ejes de la reforma contribuyó, en
cierta medida, un diseño normativo institucional inapropiado (la posición
fuerte de un principio dispositivo que se ha mostrado ineficiente para reformar
el statu quo por inacción o falta de energía del legislador de desarrollo),
pero también un total y absoluto abandono de la defensa de la institución por
parte de los diferentes responsables políticos, los sindicatos del sector
público o el resto de actores sociales. La construcción de una función pública
“incremental” (más personas, más retribuciones y más derechos) se opone
frontalmente a la creación de una institución eficiente y profesional de empleo
público. Y de allí vienen gran parte de nuestros males.
AGE
Ciertamente, los autores ponen el foco de atención en la
Administración General del Estado, una estructura institucional y organizativa
más profesionalizada (al menos en algunos de sus rasgos formales) que el resto
de niveles de gobierno. La función pública de la Administración General del
Estado, aunque con debilidades consustanciales e importantes en su actual
diseño institucional, tiene unas características singulares que la definen y la
diferencian de otros subsistemas de función pública. La fotografía que extraen
los autores del estado actual de la función pública de la Administración
General del Estado no es precisamente complaciente, pero si su mirada se
hubiese desplegado sobre el estado actual de toda la institución del empleo
público en su conjunto el diagnóstico hubiese sido mucho más demoledor. En la
voluntad de este colectivo de altos funcionarios está llevar a cabo, por tanto,
un diagnóstico del problema y unas propuestas de mejora, pero solo centradas en
la Administración del Estado. Ello no limita su valor, aunque si cabe matizar
algunas de sus propuestas.
El libro pone de relieve una paradoja que aún aqueja a la
Administración General del Estado, y que no es otra que la débil tecnificación
de sus estructuras de personal, algo que contrasta con unas misiones de ese
nivel de gobierno que deberían ir encaminadas a tareas de concepción,
planificación, evaluación, control económico-financiero y diseño institucional
avanzado. Una de las cuestiones de mayor interés es, sin duda, el tratamiento
que los autores llevan a cabo de las experiencias comparadas, donde se advierte
de forma nítida el desnivel (por emplear la expresión de Julián Marías) que
España muestra en estos temas en relación con lo que se está avanzado en las
democracias avanzadas y algunas que no lo son tanto. Por ejemplo, el análisis
comparado en materia de selección y carrera que llevan a cabo los autores es
francamente interesante. Allí advertimos, no sin cierto sonrojo, cómo nos hemos
quedado absolutamente atrás frente a de qué manera seleccionan los altos
funcionarios otros países de nuestro entorno europeo. Ese apartado del libro es
de lectura obligada y nos muestra con enorme crudeza el desfase que en esta
materia padecemos: es difícil que España pretenda ser un país teñido de
modernidad y adaptado a los retos de futuro con un modelo de selección de
funcionarios (sobre todo de altos funcionarios) preñado de prácticas
decimonónicas o, en el mejor de los casos, de una configuración formalizada de
un modelo que solo pone el acento en las garantías y abandonada a su propia
suerte la necesaria adecuación de las personas a las necesidades reales de la
Administración Pública. Un sistema de selección obsoleto no puede garantizar la
captación de talento para el sector público ni menos aún ser la puerta de entrada
a un modelo de profesionalización.
El análisis de la configuración del modelo de selección y
carrera en la Administración General del Estado forma parte sustantiva del
Capítulo II del citado libro. Y en ella los autores no huyen de la tensión
latente entre cuerpos y puestos de trabajo que el modelo de función pública
presenta (recientemente estudiado por Josefa Cantero en un valioso libro).
Abogan por una redefinición del sistema de puestos de trabajo y por los
análisis funcionales de puestos. El problema siempre es el mismo: cómo combinar
adecuadamente un modelo de alta impronta corporativa con un sistema de puestos
de trabajo. La tensión es siempre la misma: ¿cabe realmente construir sistemas
mixtos de estructuración del empleo público?
Luego el libro transita por un análisis normativo de los
procedimientos de selección si bien no exento de críticas (que cabe compartir)
en su dimensión aplicativa: formatos rígidos, pruebas memorísticas,
sobrevaloración de los méritos como consecuencia de servicios prestados, etc.
También se centra en la regulación (abierta) del sistema de carrera
profesional, que no se ha sabido cerrar de modo adecuado.
El diagnóstico del estado actual de la selección de
empleados públicos debe ser compartido, e incluso se podría ir más lejos en su
(mal) estado actual y en las lacras que aquejan a esta importante cuestión,
sobre todo si se toma como parámetro lo que se está haciendo en un buen número
de Comunidades Autónomas y en la mayoría de los gobiernos locales.
Igualdad y eficacia
Lo más interesante de este apartado del libro es que los
autores abogan de forma prudente por la introducción de reformas de carácter
gradual en los procedimientos selectivos para ir mejorando –con cita reiterada
de Mikel Gorriti- la satisfacción de dos valores que toda selección comporta:
la eficacia y la igualdad. Pero la política de selección de empleados públicos
choca con el muro de la contención presupuestaria y, sobre todo, de una
política de personal condicionada por los marcos anuales de los Presupuestos
Generales del Estado. Sin un marco estratégico es muy difícil (por no decir
imposible) hacer política efectiva de selección de empleados públicos adaptada
a las necesidades del momento y sobre todo a los retos de futuro de las
Administraciones públicas.
Aunque en el libro citado no se dice con el énfasis que
merece, lo que sí parece cierto es que los instrumentos convencionales de
gestión de personas en las organizaciones públicas están completamente
obsoletos, antes incluso de que hubiesen jugado su papel central como
herramientas óptimas de gestión. Las relaciones de puestos de trabajo son, hoy
en día, instrumentos muy formalizados, enormemente rígidos y propios de un
estadio de evolución del problema muy distante de las necesidades actuales de
la Administración Pública. Deberían redefinirse completamente en su función,
contenidos y finalidad, derivando en herramientas de gestión ágiles que
fomentaran la imprescindible adaptabilidad del sector público a las inevitables
transformaciones que se producirán en el contexto público en los próximos años
y décadas.
RR. HH sin planificación
No obstante, los autores resaltan con indudable maestría el
suspenso sonado que nuestras organizaciones públicas reciben en todo lo
relativo a planificación de recursos humanos, así como detallan una serie de
disfunciones que lastran la construcción de una política eficiente de gestión
de personas en el entorno público (entre las cuales no cabe minusvalorar el
papel del sindicalismo en el sector público, aunque también el corporativismo
que en ocasiones campa por sus anchas en los niveles superiores de la
Administración General del Estado). El hecho obvio y no por ello más alarmante
es que en esos momentos la función pública como institución no tiene quién la
defienda. Por eso es muy importante la contribución de estos autores que pone
negro sobre blanco alguno de los déficits más relevantes con los que se
enfrenta esta necesaria institución del Estado democrático y freno de la
corrupción: la función pública.
Un punto importante de esta contribución radica, sin duda,
en la necesidad de fortalecer la vocación de servicio público en la función
pública, a mi juicio una de las cuestiones trascendentales en las que la
institución de juega su futuro. La necesidad de construir una misión, así como
unos valores que acompañen a su ejercicio, se torna un aspecto de indudable
importancia. Igualmente, en el caso de los sistemas de acceso los autores ponen
de relieve algunas de las deficiencias tradicionales de estos procesos,
especialmente las que afectan a la fase de “preparación de oposiciones”
(auténtico talón de Aquiles de un sistema que hace aguas por doquier), la
escasa representatividad (o diversidad, también peso territorial) en
determinados cuerpos, así como las dificultades de los actuales sistemas para
captar talento joven (uno de los aspectos más críticos).
La carrera profesional es asimismo objeto de atención en
este estudio. Realmente, el estado del problema es actualmente lamentable. Las
debilidades institucionales del sistema de acceso se prolongan a través de un
modelo que ha sido hasta la fecha incapaz de construir itinerarios de carrera
profesional que marcaran la senda por la que los funcionarios públicos deberían
desarrollarse a lo largo de su vida profesional. La desorientación en la
formación inicial es la pauta dominante, a la que se añade un absoluto desuso
de la técnica de evaluación del desempeño y, por consiguiente, un modelo de
provisión de puestos de trabajo “que toca de oído”, mostrando todas sus
disfunciones tanto en lo que respecta al uso de los procedimientos habituales
de concurso y de libre designación. La fortaleza de este último sistema en la
provisión de puestos de trabajo nucleares o estratégicos en las organizaciones
desmiente frontalmente la profesionalización de la función pública y abre unos
agujeros negros que nadie sabe cómo cerrar correctamente, pues la alternativa
del concurso (salvo que se lleve a cabo el concurso específico bien planteado y
con sistemas de temporalidad en su ejercicio) no es tal.
Los autores proponen la implantación de un modelo de carrera
profesional que combine adecuadamente la profundización horizontal del modelo
con su proyección vertical, lo cual es la línea correcta para articular sistema
de carrera profesional en las Administraciones Públicas y no seguir insistiendo
en modelos de carrera profesional que se asientan exclusivamente sobre la
dimensión horizontal y las compensaciones retributivas acumuladas en función de
los tramos. Además de trata de un modelo de lectura coherente con el diseño
retributivo del EBEP, donde desaparece el complemento de destino del puesto de
trabajo y se transforma en un complemento de carrera. No se puede pretender
articular un sistema de carrera profesional “acumulativo” en el que se crucen
dos modelos por naturaleza antagónicos (grado personal y sistema de tramos).
Directivos públicos
Y, en fin, el Capítulo III de este importante libro se ocupa
del “estatuto del directivo público”, y pone énfasis en que se trata de “una
regulación inaplazable”. Tal como señalaba anteriormente, la figura del
directivo público profesional es la más incomprendida de las reformas que
auspició el EBEP. El error de partida consistió en que a través de una norma de
función pública (EBEP) se pretendido construir una institución que tiene una
dimensión eminentemente organizativa como es la dirección pública, y que agrupa
en su seno estructuras directivas de primer nivel (altos cargos) junto con
niveles directivos de la alta función pública. El mal diseño normativo de la
institución tenía que pasar por fuerza factura evidente. Y esta ha sido alta:
la figura de la dirección pública profesional ha pasado sin pena ni gloria,
desatendida e ignorada por completo por la política, mal comprendida por la
academia, regulada de forma deficiente por las leyes e interpretada de forma
desacertada por la doctrina jurisprudencial hasta ahora dictada. En fin, un
cúmulo de despropósitos que han conducido al bloqueo del proceso de
institucionalización de la figura del directivo público profesional que nadie
entiende y que nadie quiere realmente aplicar.
Por eso cabe destacar el encomiable esfuerzo que los autores
hacen por recuperar esta figura que se encuentra actualmente en el trastero. Y
para ello nada mejor que una documentada mirada a las soluciones comparadas,
donde una vez más florecen experiencias de sumo interés en este proceso de profesionalización
de la alta administración que contrastan con el estado de sumo abandono en el
que se encuentra este mismo problema en España. El estado de subdesarrollo
institucional de este importante problema es sencillamente alarmante. Y ello
tiene mucho que ver con el bajo rendimiento institucional de nuestro sector
público, cuando no con la penetrabilidad de práctica de corrupción o de malas
prácticas en nuestro sector público, especialmente en el sector público
institucional.
CReSAP
Los autores tratan varios modelos comparados (entre ellos,
por ejemplo, el del Reino Unido o Italia), pero acertadamente ponen de relieve
el importante papel que en Portugal está teniendo la reforma de la administración que se puso en marcha tras la creación de la Comisión de Reclutamiento
y Selección para la Administración Pública (CReSAP) en 2011. A través de una
entidad independiente se procede a la selección de los altos directivos de la
Administración portuguesa y de su sector público. El modelo gira en torno a la
acreditación de competencias por los distintos candidatos y fruto de este
proceso se lleva a cabo una propuesta de tres candidatos para que el órgano
competente proceda al nombramiento de alguno de ellos. La experiencia ha
resultado enormemente positiva y ha recibido el impulso de la ciudadanía, pero
también de la prensa y de “una inicialmente incrédula clase política”, que ha
podido observar cómo la profesionalización del escalón directivo en la
Administración Pública comporta una mejor política y un gradote satisfacción
mas elevado de la ciudadanía. ¿Por qué si Portugal lo ha hecho no lo puede
hacer España? Esta es la pregunta que solo la política puede resolver
cabalmente. Implantar sistemas de dirección pública profesional es una decisión
exquisitamente política. Solo la política con visión estratégica apuesta por
esta vía. La política miope, cortoplacista o de vuelo gallináceo (muy presente
entre nosotros) nada entiende de todos estos procesos.
Y todo ello se observa en las pésimas reformas legislativas
que se han llevado a cabo en España. La Administración General del Estado no ha
sabido encontrar una solución cabal al problema y sigue enredada en la
dialéctica altos cargos/altos funcionarios, que se ha plasmado en una línea de
reformas legislativas continuistas con la vieja LOFAGE, pero que en nada
mejoran esa situación: las leyes 3/2015 y 40/2015, así como la derogación de la
Ley de Agencias. Más que pasos adelante se han dado pasos atrás, con un sistema
de declaración responsable de la idoneidad y la honorabilidad que no tiene
parangón con los sistemas de acreditación de competencias existente en el
ámbito comparado. El modelo de alta dirección pública en la Administración
General del Estado es de spoils system de circuito cerrado” y no ha sabido
superar la confianza política a través de la articulación definitiva de un
sistema de profesionalización efectiva: designar a altos funcionarios no
implica necesariamente que dispongan de competencias básicas para dirigir una
organización. Pero tampoco los (aún escasos) marcos normativos aprobados por
las Comunidades Autónomas han mejorado ese estado de cosas, sino que lo han
empeorado. La alta dirección pública de las Administraciones autonómicas y
locales está fuertemente politizada, mientras que los puestos directivos
intermedios se cubren por el sistema de libre designación. Con estas premisas,
hablar de continuidad en las políticas públicas, de gestión del conocimiento en
estos puestos estratégicos o nucleares y de profesionalización de estos
escalones directivos, se convierte en un pío deseo.
En fin, cabe compartir el diagnóstico que llevan a cabo los
autores de este problema endémico del sector público español y cabe, asimismo,
aplaudir la valentía que muestran al ponerlo en la agenda de cuestiones
pendientes, lo que denota una especial sensibilidad de una cuestión en sí misma
estratégica para el correcto funcionamiento de nuestro sector público. La pena
es que nadie preste atención, menos aún la política (sea esta del color que
fuere). Sin esa entrada en la agenda política pasarán otros diez años y el
“desnivel” existente entre España y otras democracias avanzadas (algunas no tan
avanzadas) será sencillamente insuperable. La dejadez, el abandono y el
desinterés por el estado actual de revista de nuestras organizaciones públicas
y sus estructuras funcionariales serán facturas muy pesadas que tendrá que
pagar la (mala) política realizada en estos últimos años.
El libro se cierra con una batería de propuestas. Los
autores no solo diagnostican los problemas certeramente, sino que se adentran a
formular un conjunta de soluciones a modo de conclusiones y propuestas. Sin
duda muchas de ellas se pueden compartir y se pueden añadir otras. Pero su
simple planteamiento nos pone de relieve la necesidad de llevar a cabo un
análisis detenido de la situación actual del empleo público y de los
innumerables retos que se abren en el futuro mediato e inmediato. Mucho de
ellos se tratan en el libro (selección, carrera profesional, evaluación,
formación, dirección pública), otros solo se esbozan (envejecimiento de
plantillas y relevo intergeneracional en el sector público, lucha permanente
por la recuperación de los valores en la función pública) y, en fin, algunos
otros aún no emergen con la fuerza debida (¿cómo cambiará la función pública con
los procesos de digitalización, robotización e inteligencia artificial), pero
serán retos mayúsculos en un futuro no tan mediato.
En suma, un libro de necesaria lectura para todas aquellas
personas interesadas por lo público y por el fortalecimiento institucional de
la Administración Pública. Especialmente recomendable para aquellas personas
que ejercen cargos directivos o de responsabilidad en el sector público o para
quienes se dedican a la actividad política. Sin una entrada fuerte en la agenda
política de los problemas de fortalecimiento institucional de la función
pública y de la transformación de lo público, este país (ensimismado por
naturaleza) no dará los pasos necesarios para insertarse en un mundo
globalizado y altamente competitivo. Y perderemos una vez más el tren de la
historia. La función pública debe iniciar un proceso de transformación gradual
y consistente sin demora, apostar por la creatividad, la iniciativa, la
innovación y la implicación, también por la captación de talento. En ello nos
jugamos el futuro como país, aunque aún muchas personas con responsabilidades
públicas lo ignoren de forma irresponsable (lo cual no deja de ser
particularmente grave y denote su mal ejercicio de tales responsabilidades).
Lean este libro, les abrirá las puertas a muchas y necesarias soluciones para
mejorar nuestro servicio público. Una gran contribución de altos funcionarios de
la
Rafael Jiménez Asensio es Consultor Institucional y Catedrático acreditado de la Universidad Pompeu Fabra, Xose Areses Vidal, Carmen Blanco, Gaztañaga, Pedro Colmenares Soto, Eduardo Fernández palomares, Ana Gallego Torres, Gonzalo Gómez de Villalobos, Sancho Íñiguez Hernández, María Luz Labrada Tellado, Clara Mapelli Marchena, Israel Pastor Sainz-Pardo, Jorge Souto Alonso (Administradores Civiles del Estado), Nuevos tiempos para la función pública. Propuestas para atarear y desarrollar el talento en la Administración general del Estado, INAP, Madrid, 2017.
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