Por Emilio Guichot.- Blog EsPúblico.- Abordamos dos cuestiones relevantes y polémicas: ¿pueden los representantes locales plantear reclamaciones ante el respectivo Consejo de Transparencia de su Comunidad Autónoma en el caso de que se les deniegue el acceso a información en poder de su Corporación? ¿Ha de reinterpretarse su régimen especial de acceso a la información a la luz del nuevo régimen general de acceso por los ciudadanos establecido en las Leyes de Transparencia?
Los diversos Reglamentos parlamentarios disponen cauces para
la solicitud por parte de los parlamentarios de información al Ejecutivo. En el
ámbito local, la legislación estatal básica se contiene en el art. 77 de la Ley
7/1985, de 2 de abril, de bases de régimen local, desarrollada por la
legislación autonómica y en lo no previsto en ésta por los también limitados
arts. 14 al 16 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se
aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las
Entidades Locales. Estos preceptos no contienen ninguna regulación en
materia de recursos administrativos o judiciales.
El Tribunal Supremo, en Sentencias de 15 de junio de
2015, Ar. 4591 y 4815, resolvió sendos recursos interpuestos por parlamentarios
autonómicos valencianos ante la negativa del Gobierno de la Generalitat a
remitirles documentación relacionada con casos de gran repercusión como la
situación financiera y cierre de la radio televisión valenciana o el aeropuerto
de Castellón. Enmarcó la solicitud de información en el artículo 23.2 CE y
precisó que las vías de protección de los derechos a menudo son diversas y
acumulativas, sin que eso suponga quiebra de ningún principio o regla que deban
ser observados, y que los medios de los representantes políticos para obtener
información para el desempeño de su tarea de representación política no podrán
en ningún caso ser inferiores a los que están a disposición de sus propios
representados, sino que deben ser superiores.
Las Autoridades de control discrepan sobre las relaciones
entre normativa especial y general en materia de acceso a la información por
los representantes políticos.
-Unas Autoridades deniegan su competencia para resolver
reclamaciones. Es el caso del Consejo estatal de Transparencia y Buen Gobierno
(CTBG), que es competente para conocer reclamaciones de Entidades Locales cuyas
Comunidades Autónomas no han creado un Consejo de Transparencia propio, sino
que han suscrito un Convenio para que sea el propio Consejo estatal el que
resuelva las reclamaciones. Considera que los representantes locales tienen
plena libertad de los para elegir el bloque normativo aplicable, su normativa
específica de acceso a la información o la normativa sobre transparencia, pero
sólo si han invocado expresamente en su solicitud la normativa sobre
transparencia pueden formular posteriormente una reclamación ante el CTBG
(Consulta sobre aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno a Concejales,
formulada por el Consejo de Transparencia de la Región de Murcia, de 18 de
febrero de 2016, aplicada después en múltiples resoluciones. En las más
recientes (por todas, RRTT 192, 194, 195 y 196/2016, de 5 de diciembre)
enfatiza la necesidad de que tanto el solicitante como el obligados sean
claros en la determinación del régimen jurídico aplicable «a fin de garantizar
la seguridad jurídica y evitar cualquier confusión en el uso de las distintas
vías de acceso a la información de que disponen los cargos representativos
locales», sin que quepa, por parte del representante político solicitante ni de
la Administración, recurrir a la técnica del “espigueo” seleccionando la norma
más favorable de cada uno de los grupos normativos, todo ello por un principio
de seguridad jurídica.
La Comisión de Transparencia de Castilla y León asume la
doctrina estatal y precisa que sólo será de aplicación la normativa sobre
transparencia en el caso en que así se indique expresamente en la solicitud
(por todas, Resoluciones 12 y 13/2016, de 9 de junio). En esta línea,
también, se sitúa el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de
Andalucía que, además, limita la posibilidad del representante político para
acogerse a la normativa general e inadmite las reclamaciones cuando la misma
persona que solicita la información como ciudadano y acogiéndose a la normativa
general sobre transparencia solicitó previamente sin éxito la misma información
en su calidad de representante político y acogiéndose a la normativa específica
(Resoluciones 96 y 97/2016, de 19 de octubre).
-Por el contrario, otras Autoridades admiten su competencia
para resolver reclamaciones. Así, la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso
a la Información Pública de Cataluña admite las reclamaciones de representantes
locales, a las que les aplica las disposiciones de la normativa local, por ser
un régimen especial en el sentido de la DA1ª LTBG, y supletoriamente la Ley de
Transparencia autonómica, siempre que en la solicitud se hayan identificado
como representantes locales y soliciten información a su respectivo ente local.
Es más, la condición de representante político y la importancia del derecho
fundamental exart. 23.2 CE que ejercen hacen que la normativa general
sobre transparencia no sea aplicable a los electos en aquello que pueda
resultar más restrictivo, pero sí en lo que pueda reforzar su derecho de
acceso. Este criterio lo aplica cualquiera que sea la normativa que se haya
invocado, de transparencia, local o ninguna, al considerar que no es exigible la
invocación de normativa alguna. En aplicación de esta regla, los representantes
políticos, al igual que los ciudadanos, no tienen que motivar las solicitudes
de información, que pueden referirse a cualquier período y no sólo al de su
mandato, y tienen, salvo razones excepcionales motivadas, derecho a obtener
copia, todo ello al igual que el resto de los ciudadanos. Sin embargo, la
regulación de los límites, más restringida en la normativa local catalana, hace
que no le sean de aplicación de los límites adicionales establecidos en la
normativa general sobre transparencia. Esta doctrina fue fijada por primera vez
en su Resolución de 11 de febrero de 2016 (Reclamación 4/2016), y ha sido
mantenida sin fisuras. Esta misma postura ha sido asumida por el Comisionado de
Transparencia de Canarias (desde la Resolución 61/2016, de 31 de marzo); por el
Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la
Comunidad Valenciana (desde las Resoluciones 6 y 7/2017, de 9 de febrero);
o por el Consejo de Transparencia de Aragón (desde la Resolución 6/2017,
de 27 de marzo).
En mi opinión, ha de operarse con una interpretación
gramatical, histórica, sistemática y teleológica de la normativa, general y
especial, sobre acceso a la información. Gramaticalmente, la propia disposición
adicional primera se refiere en su apartado segundo a la aplicación “con
carácter supletorio” de la Ley de Transparencia a las materias que tengan
previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información, y lo cierto
es que la normativa local no prevé ningún sistema específico de recursos en
materia de acceso a la información, ni administrativos ni judiciales.
Históricamente, la regulación del acceso de los representantes políticos a la
información es anterior a la aprobación de la LTBG, y, por ende, a la previsión
de la creación de Autoridades independientes de transparencia. Resulta, por
ello, obvio que la normativa local no pudiera referirse a una garantía hasta
entonces inexistente. Sistemáticamente, resultaría de una incoherencia
insoslayable que la normativa especial que desarrolla un derecho fundamental de
los representantes políticos que resulta esencial para el ejercicio de sus
funcionales, en que se basa el sistema de democracia representativa, se
interpretara como que desprovee a éstos de una garantía con la que cuenta el
común de los ciudadanos, cual es la de obtener una respuesta gratuita y rápida,
por una Autoridad independiente.
Tribunal Supremo
El Tribunal Supremo, como vimos, ha aportado, en este sentido, una argumentación que por su claridad y su influencia resulta difícil de superar, y que ha sido manejada, en las resoluciones favorables a admitir las reclamaciones por algunas Autoridades de transparencia y en la doctrina. Teleológicamente, el mecanismo de la reclamación ante una Autoridad administrativa independiente está encaminado, precisamente, hacer frente a la inefectividad de la vía de recursos administrativos y contencioso-administrativos para satisfacer un derecho al servicio de la participación, el control y la rendición de cuentas. Por ello, resulta evidente que, creada la vía de la reclamación como novedad institucional para poner remedio a una efectiva falta de garantías, ésta deba extenderse (en sus términos, esto es, como facultativa) también a los representantes políticos que llevan a cabo, por así decirlo, la tarea ordinaria de participación, control y rendición de cuentas en una democracia fundamente representativa.
Tribunal Supremo
El Tribunal Supremo, como vimos, ha aportado, en este sentido, una argumentación que por su claridad y su influencia resulta difícil de superar, y que ha sido manejada, en las resoluciones favorables a admitir las reclamaciones por algunas Autoridades de transparencia y en la doctrina. Teleológicamente, el mecanismo de la reclamación ante una Autoridad administrativa independiente está encaminado, precisamente, hacer frente a la inefectividad de la vía de recursos administrativos y contencioso-administrativos para satisfacer un derecho al servicio de la participación, el control y la rendición de cuentas. Por ello, resulta evidente que, creada la vía de la reclamación como novedad institucional para poner remedio a una efectiva falta de garantías, ésta deba extenderse (en sus términos, esto es, como facultativa) también a los representantes políticos que llevan a cabo, por así decirlo, la tarea ordinaria de participación, control y rendición de cuentas en una democracia fundamente representativa.
El resultado
práctico, en fin, de la doctrina del Consejo estatal es que conduce a ocultar la
condición de los representantes políticos y la invocación de la normativa
especial en las solicitudes que formulan, a riesgo de ver inadmitidas sus
posteriores reclamaciones, lo cual produce un cierto sonrojo democrático. En
todo caso, a la vista de la disparidad de criterios en una materia en la que
debe primar la máxima seguridad jurídica cual es la de las vías de garantías de
los derechos, y a la espera de que próximos pronunciamientos judiciales en
procesos ya en curso vayan despejando el panorama, no cabe sino desear que una
futura modificación de la normativa general sobre transparencia y, en su caso,
sobre acceso de representantes políticos a la información, aclarase este
extremo. Junto a la aplicación supletoria a los representantes políticos
de la garantía de la reclamación de la que me acabo de ocupar, y que me parece
que no ofrece mucha duda jurídica (otra cosa es que por criterio de “política
institucional” o incluso de carga de trabajo no se quiera asumir por algunas
Autoridades de control) se plantea, como hemos visto, una cuestión de más
alcance, cual es, si la normativa sobre acceso de los representantes políticos
a la información debe ser objeto de una lectura interpretativa que, cuando
menos, iguale el nivel de garantía del derecho (en lo sustantivo y en lo
procedimental) al del resto de los ciudadanos. Hay que convenir que estamos
aquí ante criterio que no deriva de un entendimiento clásico de la
supletoriedad, cuya función propia es la de cubrir lagunas, no la de
convertirse en un instrumento de igualación de mínimos entre normativa general
y normativa especial. Más bien se relaciona con la extensión del carácter
básico de la regulación general a la sectorial.
¿Cómo justificar que la
normativa que regula el acceso de los representantes locales a la información
pueda obligar a motivar la solicitud o limitar el acceso a copias, por
destacar sólo dos puntos? El Tribunal Supremo ya fue “reinterpretando” estas
exigencias de la forma más favorable al ejercicio del derecho fundamental de los
representantes políticos. De nuevo cabe decir que la LTBG perdió una
oportunidad para haberlo dispuesto expresamente, de modo que sería muy positivo
para la seguridad jurídica, en tanto se mantenga esta disparidad, que la
jurisprudencia del Tribunal Supremo inspirara una previsión legal expresa en
este sentido.
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