Las notificaciones en la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común y el principio pro actione

El art. 41.7 de la Ley 39/2015 incluye una novedad muy significativa cuando declara que: “Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de notificación la de aquélla que se hubiera producido en primer lugar”

Por Diego Gómez Fernández–Abogado- Blogs Novagob.- La nueva Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común que generaliza para todas las Administraciones Públicas las notificaciones electrónicas incluye otra novedad que podría vulnerar el principio pro actione que la jurisprudencia ha venido aplicando tradicionalmente en materia de notificaciones.

Hasta su entrada en vigor, en aquellos supuestos en los que existía una “doble notificación” de una resolución administrativa porque al ciudadano se le enviaba una notificación y al mismo tiempo se publicaba en el boletín o diario oficial correspondiente, la jurisprudencia venía entendiendo que el principio pro actione obligaba a permitir que el ciudadano pudiese empezar a contar el plazo para recurrir la resolución a partir de la última de ellas.

La STS de 15 de noviembre de 2012 (Casación 6999/2010) nos dice que “Esta Sala se ha pronunciado en diversas ocasiones acerca de la fecha de inicio del plazo para impugnar judicialmente resoluciones administrativas en las que concurrían la publicación y la notificación personal, siendo consolidada la jurisprudencia de que en tal supuesto la fecha posterior es la que inicia el plazo de impugnación, es decir, que en caso de haberse producido una notificación personal con posterioridad a la publicación debe ser esta última fecha la que inicia el plazo de impugnación: SSTS de esta Sala de 24 de septiembre de 2008 (Casación 5765/2004), de 26 de junio de 2009 (Casación 1079/2005), de 21 de julio de 2010  (Casación 1793/2006), de 12 de noviembre de 2010 (Casaciones 2686/2006 y 1879/2006) y de 15/12/2011 (Casación 254/2009).

Tal regla también es aplicable cuando la notificación personal es anterior a la publicación oficial, en que hay que estar a la última fecha -la de publicación- como de inicio del cómputo para recurrir, porque la notificación personal no es necesaria: SSTS de 11 de octubre de 2000 (Casación 2349/1998), de 31 de enero de 2012 (Casación 878/2008) y de 10 de julio de 2002 (Casación 3098/2000).

Así lo demanda el principio pro actione, cuando está en juego el derecho de acceso a la jurisdicción (STS de 30 de diciembre de 2011, Casación 208/2008, y las que en ella se citan).”.

 Esta última STS de 30 de diciembre de 2011 (Casación 208/2008) nos decía que “…en lo que ahora interesa, es de destacar que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 117.3 CE, los tribunales de este orden de jurisdicción contencioso-administrativo quedamos compelidos a interpretar las normas procesales, cuando del derecho de acceso a la jurisdicción se trata, no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en un sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione, con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por un formalismo excesivo o por cualquier otra razón, se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso (por todas,  SSTC 118/1987, de 8 de julio, FJ 3; 88/1997, de 5 de mayo, FJ 2; 3/2004, de 14 de enero, FJ 3; y 187/2009, de 7 de septiembre, FJ 2).”

La jurisprudencia también aclaró que este criterio regía no sólo para el inicio del cómputo de los plazos para interponer recursos ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sino también para los recursos administrativos.

La STS de 7 de febrero de 2011 (Casación 599/2007) nos decía que: "…una jurisprudencia reiterada viene a señalar que si después de la notificación sobreviene la publicación, el plazo para impugnar debe computarse desde esta última. Pueden verse en este sentido, entre otras, las sentencias de 18 de junio de 2007 (casación 3081/02), 25 de junio de 2008 (casación 4524/04), 14 de diciembre de 2009 (casación 3851/2005) y 17 de diciembre de 2009 (casación 3541), 22 de abril de 2010 (casación 1062/06) y 21 de julio de 2010 (casación 1428/06). Podría objetarse que estas sentencias se refieren al cómputo del plazo de dos meses para la interposición del recurso contencioso- administrativo; sin embargo, por existir identidad de razón, debe aplicarse el mismo criterio cuando se trata del cómputo del plazo para interponer un recurso en vía administrativa, pues tanto en el artículo 46.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa como en el artículo 48.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, determinan que el plazo para impugnar se computará desde el día siguiente al de la notificación o publicación del acto; y lo que la jurisprudencia citada señala es que, habiendo existido ambas, notificación y publicación , el plazo para impugnar se computa desde la última”.

¿Qué sucede ahora con la nueva Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común?

 El art. 41.7 de la Ley 39/2015 incluye una novedad muy significativa cuando declara que: “Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de notificación la de aquélla que se hubiera producido en primer lugar.”

El precedente de este artículo se encontraba en el ahora derogado art. 36.5 del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, de aplicación a la Administración General del Estado, que nos decía que: “Cuando, como consecuencia de la utilización de distintos medios, electrónicos o no electrónicos, se practiquen varias notificaciones de un mismo acto administrativo, se entenderán producidos todos los efectos jurídicos derivados de la notificación, incluido el inicio del plazo para la interposición de los recursos que procedan, a partir de la primera de las notificaciones correctamente practicada. Las Administraciones públicas podrán advertirlo de este modo en el contenido de la propia notificación”.

 Si comparamos la dicción literal de ambos artículos, vemos que mientras que donde el art. 36.5 del RD 1671/2009 decía medios, el art. 41.7 de la Ley 39/2015 dice cauces, lo que en sí no supone una novedad si acudimos a una de las acepciones que dicha palabra tiene en el Diccionario de la Real Academia Española de la lengua (Cauce: “Conducto, medio o procedimiento para algo”.).

 Sin embargo, dentro de estos medios, el art. 36.5 del RD 1671/2009 sí especificaba a continuación que se refería a electrónicos y no electrónicos, cosa que como hemos visto, el art. 41.7 de la Ley 39/2015 no hace.

En este orden de cosas, si realizamos una interpretación de acuerdo con los antecedentes legislativos, la previsión del art. 41.7 de la Ley 39/2015 estaría reservada a aquellos casos en los que un ciudadano es notificado en papel y electrónicamente al mismo tiempo, puesto que eso era a lo que se refería el citado art. 36.5 del RD 1671/2009.

Sin embargo, si acudimos a la interpretación literal, como el art. 41.7 no distingue ni reduce esos distintos cauces de notificación a los de papel y electrónicos, nos podríamos encontrar con alguna sentencia que aplicase también dicho artículo a los supuestos de “doble notificación” (notificación y publicación) a los que antes me refería, lo que iría en contra de toda la jurisprudencia dictada hasta la fecha para dichos supuestos por aplicación del principio pro actione.

En el mejor de los casos para el ciudadano, aunque el art. 41.7 de la Ley 39/2015 sólo se refiriese a los supuestos en los que es notificado a la vez en papel y electrónicamente, dicha previsión que obliga a tener en cuenta la primera de las notificaciones en lugar de la última puede vulnerar también no sólo el derecho a la tutela judicial efectiva de los ciudadanos en el que se basa el citado principio pro actione, sino también otros principios ya reconocidos en la legislación anterior y jurisprudencia dictada en su aplicación y que ahora han sido incluidos dentro de los principios generales que las Administraciones Públicas deben de respetar en su actuación del art. 3 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público como son los principios de Buena Fe y confianza legítima.

 A mi juicio, tal previsión se compadece mal con el principio antiformalista que la jurisprudencia tradicional reiterada ha declarado de aplicación al procedimiento administrativo, antiformalismo que como se ocupa de señalar la STS de 12 de julio de 2006 (Casación 4583/2003), “…no supone desprecio de las formas procesales sino preocupación por evitar que algo que está pensado para garantizar que la tutela judicial sea verdaderamente eficaz se transforme en valladar irracional e irrazonable que impida alcanzarla”.

 El procedimiento administrativo debe estar al servicio de los ciudadanos y no al servicio del Poder ejecutivo, puesto que todos nosotros los ciudadanos somos los depositarios de la soberanía popular porque así lo declara el art. 1.2 de nuestra Constitución  cuando dice que “La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado”.

Esta previsión del art. 41.7 de la Ley 39/2015, como la recogida en el apartado anterior (41.6) sobre que la falta de práctica del aviso no impedirá que la notificación electrónica sea considera válida, que he comentado en esta entrada anterior, no sólo parecen emanadas directamente del Poder Ejecutivo (debido a la mayoría absoluta parlamentaria que hacían innecesarios los pactos/modificaciones para aprobarla), sino que incluso pretende ir más allá, intentado marcarle la pauta al Poder Judicial, diciéndole en la ley lo que debe o no debe considerar válido y qué fecha ha de tener en cuenta a efectos de recursos, lo que me parece no sólo una mala praxis legislativa, sino una clara vulneración al principio constitucional de separación de poderes y desconocimiento de la superior jerarquía normativa de la Constitución.

Menos mal que los Juzgados y Tribunales sí que creen en esta separación de poderes y en el mandato constitucional que les otorga el art. 117 de la Constitución; muestra de ello la encontramos en la reciente STS de 16 de Noviembre de 2016 (Casación 2841/2015), comentada en esta entrada por el maestro Sevach “El Supremo advierte: Las notificaciones electrónicas no admiten rebaja en las garantía”, que ha declarado que “…el cambio tan radical que supone, en tema tan sumamente importante como el de las notificaciones administrativas, las notificaciones electrónicas, en modo alguno ha supuesto, está suponiendo, un cambio de paradigma, en cuanto que el núcleo y las bases sobre las que debe girar cualquier aproximación a esta materia siguen siendo las mismas dada su importancia constitucional, pues se afecta directamente al principio básico de no indefensión y es medio necesario para a la postre alcanzar la tutela judicial efectiva, en tanto que los actos de notificación «cumplen una función relevante, ya que, al dar noticia de la correspondiente resolución, permiten al afectado adoptar las medidas que estime más eficaces para sus intereses, singularmente la oportuna interposición de los recursos procedentes» [ STC 155/1989, de 5 de octubre , FJ 2].”

La reforma introducida por la Ley 39/2015 y la revolución electrónica que ello supone tiene muchas cosas positivas. Pero para que esa reforma sea legítima, debe de respetar los derechos fundamentales de los ciudadanos en cualquier caso, pero mucho más en estos períodos de transición, en los que psicológicamente aún no estamos preparados para el cambio tan importante que supone pasar de una Administración en papel a otra electrónica del Siglo XXI.

Es cierto que somos una democracia joven y con fallos; pero también lo es qe, pese al sistema educativo manifiestamente mejorable, nos encontramos con la generación de españolas y españoles más preparada de nuestra historia, tanto dentro como fuera de la Administración. Solo necesitamos que las leyes que tengamos que aplicar estén a la altura, eliminando mediante una modificación legislativa todos aquellos aspectos que puedan poner en peligro o vulnerar los derechos de los ciudadanos. Sólo así conseguiremos que la reforma sea plenamente efectiva y aceptada por los ciudadanos que, entre otras cosas, somos los que con nuestros impuestos sostenemos todo el sistema y de los que, en último término como decíamos antes, emanan los poderes del Estado.

Para finalizar, recomendaros tres artículos muy interesantes, uno de Mª Pilar Batet Jiménez “Resumen de la práctica de notificaciones en la Ley 39/2015” de la Red Social de la Administración Pública www.novagob.org; otro en la misma red social de Concepción Campos Acuña “Simplificación no es nombre de mujer” (A propósito de la Ley 39/2015)" y el tercero del blog imprescindible de Víctor Almonacid Lamelas sobre si “¿Las notificaciones electrónicas “rechazadas” se deben publicar en el BOE?”

Las nuevas notificaciones electrónicas de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común pueden generar indefensión

Post de Víctor Almonacid: 3 de octubre: ya está en vigor el procedimiento electrónico

Por Diego Gómez Fernández*.- Blogs Novagob.- Este domingo 2 de octubre entra en vigor la nueva Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas después del plazo de vacatio legis de un año desde su publicación establecido en la Disposición Final Séptima de la misma.

Aunque la misma Disposición Final Séptima en su párrafo segundo indica que las previsiones de la Ley relativas al registro y archivo electrónico, registro electrónico de apoderamientos y de empleados públicos habilitados y punto de acceso general electrónico de la Administración producirán efectos a los dos años de esta entrada en vigor (2.10.2018), lo cierto es que una visión conjunta de las Disposiciones Transitorias Segunda y Cuarta y la Disposición derogatoria única apartado 2.g), pº 2º, parece llevarnos a la conclusión de que para aquellas Administraciones Públicas que a la fecha de entrada en vigor de la Ley el próximo 2 de octubre de 2016 dispongan ya de registro electrónico y punto de acceso general, como la Administración General del Estado, hará que surja automáticamente ya este domingo el derecho/obligación de relacionarse electrónicamente con aquélla de esas personas y entidades relacionadas en el art. 14.2 de la Ley 39/2015 (personas jurídicas, letrados que actúen en ejercicio de su actividad profesional, Comunidades de Propietarios, etc.), por cuanto como bien dice Víctor Almonacid en la entrada de su imprescindible blog nosoloayuntamientos.wordpress.com “Ley de procedimiento ¿qué entra en vigor en 2018?” lo que no entran en vigor son las previsiones de la Ley 39/2015 relativas al registro y archivo electrónico, etc., pero sí como indica esa Disposición derogatoria única se “mantendrán los mismos canales, medios o sistemas electrónicos vigentes relativos a dichas materias, que permitan garantizar el derecho de las personas a relacionarse electrónicamente con las Administraciones” y, consecuentemente, el consiguiente deber, siempre en aquellas Administraciones Públicas que dispongan de dichos canales, medios o sistemas electrónicos, por cuanto como dice el maestro Sevach en la entrada de su blog “La administración electrónica, un pasito para adelante, un pasito para atrás”, esa obligación es una mandato jurídico condicionado y “de nada sirve obligar a alguien a comunicarse electrónicamente si la Administración destinataria de la obligación no ha puesto los medios electrónicos para ello, pues sería una obligación imposible y como tal, no podrían derivarse consecuencias negativas para aquél”.

Uno de los aspectos fundamentales de la nueva Ley 39/2015 es establecer que las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía, o sea, aquellas personas de los apartados 2 y 3 del art. 14 de la misma antes citados (personas jurídicas, etc.).

Este cambio que puede ser a la larga positivo por cuanto podrá mejorar la organización, efectividad y eficiencia de las Administraciones Públicas y facilitar a los ciudadanos su relación con las mismas, adolece de varios defectos muy graves que pueden echar por tierra todo lo positivo que dicha regulación podría traer, por cuanto son defectos que pueden generar violaciones de derechos fundamentales como los previstos en el art. 24 de nuestra Constitución y generar indefensión a los ciudadanos.

Jurisprudencia 

Recordemos que la jurisprudencia constitucional ha dicho, entre otra muchas en la STC 133/2009 que “este Tribunal ha declarado aplicable a las notificaciones administrativas su doctrina sobre la necesidad de emplazamiento personal de todos los interesados en los procesos judiciales, siempre que ello sea factible, en la medida en que la defectuosa realización de los mismos puede impedir la impugnación de los actos administrativos, con lo que se cercena la posibilidad de que sean revisados judicialmente y se priva, en consecuencia, al recurrente de obtener una tutela judicial efectiva frente a los mismos (STC 291/2000, de 30 de noviembre, FJ 5)", añadiendo respecto de la prohibición de la indefensión que "la idea de indefensión engloba, entendida en un sentido amplio, a todas las demás violaciones de derechos constitucionales que puedan colocarse en el marco del artículo 24 CE" (STC 48/1984 y SSTC 146/2003, 199/2006 y 28/2010).

Los dos principales defectos que, a mi juicio, la puesta en práctica de la nueva regulación de las notificaciones electrónicas de la Ley 39/2015 podrían provocar la vulneración de varios de los derechos contenidos en el art. 24 de la Constitución, fundamentalmente la proscripción de la indefensión, son relativos al aviso electrónico y a la no obligación de publicar en el BOE en caso de que el ciudadano no acceda por comparecencia a su notificación electrónica.

La nueva Ley nos dice que las notificaciones electrónicas se realizarán en primer lugar poniendo a disposición la Administración en su Sede electrónica o dirección electrónica habilitada única la notificación para que sea el ciudadano el que, por comparecencia electrónica en la misma y previa identificación, pueda acceder al contenido de la notificación.

Hasta aquí nada que objetar, ya que como decía antes, esta regulación puede facilitar las cosas tanto a las Administraciones, como a los ciudadanos.

Ahora bien, para que dicho sistema respete plenamente los derechos fundamentales de los ciudadanos obligados a utilizarlo es necesario que se den las suficientes garantías para que no quede duda de que la puesta a disposición de la notificación por la Administración Pública ha llegado a conocimiento del ciudadano, de modo que si después no accede a ello porque voluntariamente no lo desea, no pueda achacar nada a la actuación administrativa, en la línea de la regulación hasta ahora prevista en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común que ahora se reserva en la nueva Ley 39/2015 para las notificaciones en papel.

Sin embargo, a mi juicio, el sistema diseñado en la Ley 39/2015 no garantiza la salvaguarda de esos derechos ni que el ciudadano no sufra indefensión. ¿Por qué?

El primer paso del proceso de notificación eletrónica, como decíamos antes, es que la Administración pone a disposición del ciudadano la notificación en la Sede electrónica o dirección habilitada única.

Ahora bien, ¿cómo se entera el ciudadano que la Administración ha puesto esa notificación electrónica a su disposición?.

Para ello el sistema prevé un método altamente efectivo como es el aviso enviado a un dispositivo electrónico y/o una dirección electrónica del interesado para que éste pueda acceder, si así lo desea, a su contenido, aviso que se establece de manera obligatoria tanto para las notificaciones electrónicas, como para las realizadas en papel.

Sin embargo, el fallo está en que el apartado 6º del art. 41 de la Ley 39/2015 contempla expresamente que “La falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida”.

Sedes electrónicas 

De este modo, o bien los obligados entramos continuamente en cada una de las Sedes electrónicas existentes en las Administraciones Públicas españolas o no tendremos garantizado el conocimiento de que nos han enviado una notificación.

Y esto es singularmente importante porque, además, la Ley 39/2015 lo remata señalando que dicha notificación por medios electrónicos se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta  disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido, dándose por efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento.

Ni siquiera se contempla la misma previsión garantista que venía contemplando hasta ahora la Ley 30/1992 y que la Ley 39/2015 reserva para las notificaciones en papel y es que, intentada por dos veces la notificación (algo parecido a los avisos), se obliga a las Administraciones Públicas a publicarlo en el BOE para que esta notificación en papel pueda surtir efectos.

Desde el punto de vista de las Administraciones Públicas el sistema no sufriría si la Ley 39/2015 se hubiese limitado a establecer como hace la obligación de las AAPP de enviar el aviso; de este modo, en aquellos casos en los que el sistema de envío de avisos falle, la notificación no surtiría efectos y quedaría incólume la posibilidad del ciudadano de hacer frente a su contenido a través de las correspondientes alegaciones o recursos, según proceda.

Sin embargo, al introducir la coletilla de que la falta de aviso no impedirá que dicha notificación sea considerada plenamente válida complica mucho la dinámica y puede generar continuas vulneraciones de derechos fundamentales.

Y tampoco tiene sentido la diferenciación entre notificaciones en papel y electrónicas, eliminando la obligación de publicar en el BOE en caso de que los intentos de notificación fuesen infructuosos.

En fin, esperemos que no tarde mucho en haber un Parlamento operativo que pueda modificar la regulación para corregir esos dos aspectos y que, hasta ese momento, los Juzgados y Tribunales ordinarios, primeros garantes de los derechos fundamentales según dice la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 6/2007, de 24 de mayo, amparen a los ciudadanos para impedir que se vulneren sus derechos fundamentales y se les genere indefensión.

Mucha suerte a tod@s en la aplicación de la nueva Ley!

*Diego Gómez Fernández –Abogado-www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog

El cómputo de plazos en la Ley de procedimiento

Las Administraciones Públicas deben publicar y mantener actualizadas en el portal web, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

Víctor Almonacid.- Blog Nosoloaytos.- Ante la ya inminente entrada en vigor de la Ley de procedimiento, publicamos un estudio más, el enésimo, sobre las novedades relativas de su contenido. Hoy hablaremos de las nuevas (y viejas) reglas sobre el cómputo de plazos, que se centran en el cómputo por horas, consecuente con la tramitación electrónica, y del que deriva la máxima de que salvo que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea se disponga otro cómputo, cuando los plazos se señalen por horas, se entiende que éstas son hábiles. Son hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil (art. 30 LPA).

Conceptos previos

Obligación de resolver. La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación. En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables. Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán: a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación. b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. 

Las Administraciones Públicas deben publicar y mantener actualizadas en el portal web, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo. En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Dicha mención se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la comunicación que se dirigirá al efecto al interesado dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente. Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo (art. 21 LPA).

Suspensión del plazo máximo para resolver. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los casos establecidos en el art. 22 LPA.

Ampliación del plazo máximo para resolver y notificar. Excepcionalmente, cuando se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles a los que se refiere el apartado 5 del artículo 21, el órgano competente para resolver, a propuesta, en su caso, del órgano instructor o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, podrá acordar de manera motivada la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación, no pudiendo ser éste superior al establecido para la tramitación del procedimiento. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno (art. 23 LPA).

Dies a quo: Se dice del día a partir del cual (luego de su expiración) se comienza a contar un plazo procesal o legal de caducidad o prescripción (fuente: Enciclopedia jurídica).

Dies ad quem: Se dice para designar al último día de un plazo procesal o de prescripción (fuente: Enciclopedia jurídica).

Sello de tiempo: asignación por medios electrónicos de una fecha y hora a un documento electrónico con la intervención de un prestador de servicios de certificación que asegure la exactitud e integridad de la marca de tiempo del documento. Por su parte, una simple Marca de tiempo (concepto comprendido en el anterior), se define como la «asignación por medios electrónicos de la fecha y, en su caso, la hora a un documento electrónico» (Glosario de términos del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica).

Cómputo de plazos

Además de la regla mencionada (“Son hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil”), se establecen las siguientes:

Plazos señalados por horas. Los plazos expresados por horas se contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate y no podrán tener una duración superior a veinticuatro horas, en cuyo caso se expresarán en días.

Plazos señalados por días. Siempre que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea no se exprese otro cómputo, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos. Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo.

Plazos señalados por días naturales. los plazos se hayan señalado por días naturales por declararlo así una ley o por el Derecho de la Unión Europea, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones.

Plazos fijados en meses o años. Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo. El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes. Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.

Calendario de días inhábiles. La Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas, con sujeción al calendario laboral oficial, fijarán, en su respectivo ámbito, el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de plazos. El calendario aprobado por las Comunidades Autónomas comprenderá los días inhábiles de las Entidades Locales correspondientes a su ámbito territorial, a las que será de aplicación. Dicho calendario deberá publicarse antes del comienzo de cada año en el diario oficial que corresponda, así como en otros medios de difusión que garanticen su conocimiento generalizado.

Regla para la compatibilidad de días hábiles e inhábiles según el territorio. Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso.

Regla para la compatibilidad con el horario de los centros de trabajo. La declaración de un día como hábil o inhábil a efectos de cómputo de plazos no determina por sí sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones Públicas, la organización del tiempo de trabajo o el régimen de jornada y horarios de las mismas (art. 30 LPA).

Cómputo de plazos en los registros

Horario de las oficinas de registro. Cada Administración Pública publicará los días y el horario en el que deban permanecer abiertas las oficinas que prestarán asistencia para la presentación electrónica de documentos, garantizando el derecho de los interesados a ser asistidos en el uso de medios electrónicos.

Cómputo de plazos en el registro electrónico. El registro electrónico de cada Administración u Organismo se regirá a efectos de cómputo de los plazos, por la fecha y hora oficial de la sede electrónica de acceso, que deberá contar con las medidas de seguridad necesarias para garantizar su integridad y figurar de modo accesible y visible.

Funcionamiento del registro electrónico. Se regirá por las siguientes reglas: a) Permitirá la presentación de documentos todos los días del año durante las veinticuatro horas. b) A los efectos del cómputo de plazo fijado en días hábiles, y en lo que se refiere al cumplimiento de plazos por los interesados, la presentación en un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente salvo que una norma permita expresamente la recepción en día inhábil.Los documentos se considerarán presentados por el orden de hora efectiva en el que lo fueron en el día inhábil. Los documentos presentados en el día inhábil se reputarán anteriores, según el mismo orden, a los que lo fueran el primer día hábil posterior. c) El inicio del cómputo de los plazos que hayan de cumplir las Administraciones Públicas vendrá determinado por la fecha y hora de presentación en el registro electrónico de cada Administración u Organismo. En todo caso, la fecha y hora efectiva de inicio del cómputo de plazos deberá ser comunicada a quien presentó el documento.

Calendario de días inhábiles del registro electrónico. La sede electrónica del registro de cada Administración Pública u Organismo, determinará, atendiendo al ámbito territorial en el que ejerce sus competencias el titular de aquélla y al calendario previsto en el artículo 30.7, los días que se considerarán inhábiles a los efectos previstos en este artículo. Este será el único calendario de días inhábiles que se aplicará a efectos del cómputo de plazos en los registros electrónicos, sin que resulte de aplicación a los mismos lo dispuesto en el artículo 30.6 (art. 31 LPA).

Ampliación de plazos

Regla general sobre ampliación de plazos. La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados.

Aplicación a procedimientos con efectos en el extranjero. a ampliación de los plazos por el tiempo máximo permitido se aplicará en todo caso a los procedimientos tramitados por las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así como a aquellos que, sustanciándose en el interior, exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de España.

Reglas de procedimiento para la ampliación de plazos. Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación deberán producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido. Los acuerdos sobre ampliación de plazos o sobre su denegación no serán susceptibles de recurso, sin perjuicio del procedente contra la resolución que ponga fin al procedimiento.

Incidencias técnicas. Cuando una incidencia técnica haya imposibilitado el funcionamiento ordinario del sistema o aplicación que corresponda, y hasta que se solucione el problema, la Administración podrá determinar una ampliación de los plazos no vencidos, debiendo publicar en la sede electrónica tanto la incidencia técnica acontecida como la ampliación concreta del plazo no vencido (art. 32 LPA).

Sobre ampliación del plazo máximo para resolver y notificar, véase ut supra (o el art. 23 LPA).

Tramitación de urgencia

Regla general. Cuando razones de interés público lo aconsejen, se podrá acordar, de oficio o a petición del interesado, la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos.

Acuerdo no recurrible. No cabrá recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de la tramitación de urgencia al procedimiento, sin perjuicio del procedente contra la resolución que ponga fin al procedimiento (art. 33 LPA).

Obligatoriedad de términos y plazos y responsabilidad de los empleados públicos

Los términos y plazos establecidos en ésta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos (art. 29 LPA).

El personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo. El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa aplicable (art. 22.6 LPA).

Leyes 39 y 40/2015: Dudas sobre la prescripción de las sanciones en el nuevo procedimiento administrativo

"La resolución sancionadora que antes era ejecutiva cuando ponía fin a la vía administrativa, ahora solo lo será cuando no quepa recurso administrativo, sea alzada o reposición"

Blog EsPúblico. José Antonio Ruiz Sainz-Aja.- La entrada en vigor de las Leyes 39 y 40 supondrá modificaciones de calado en el procedimiento administrativo. Entre ellas la regulación de la prescripción de las sanciones administrativas.

Pero en la nueva regulación hay, a mi juicio, algún cabo suelto.

La nueva regulación modifica la contemplada en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de forma notable. Recordemos las dos reglas básicas que regían en la materia:

La resolución sancionadora era ejecutiva cuando ponía fin a la vía administrativa. Esto suponía que si la sanción se imponía por un órgano cuyas resoluciones no agotaban la vía administrativa, la sanción no era ejecutiva hasta que se resolviese el recurso de alzada. En caso de que no se interpusiese este recurso, la sanción era ejecutiva cuando transcurría el plazo para su presentación.

Por el contrario, si la sanción era impuesta por un órgano cuyas resoluciones agotaban la vía administrativa, la sanción era inmediatamente ejecutiva, sin perjuicio de las posibilidades de suspensión de la sanción. Sobre esta última cuestión el Tribunal Constitucional entendió que la sanción no podía ejecutarse hasta que interpuesto el recurso el órgano judicial no se hubiese pronunciado sobre la suspensión solicitada. Esta doctrina sobre la suspensión se ha incorporado al artículo 90.3 de la Ley 39.

Esta regla ocasionaba problemas notables al considerar ejecutivas sanciones que agotaban la vía administrativa pero que todavía no eran firmes en vía administrativa por caber contra las mismas recurso de reposición.

Esta problemática se puso de manifiesto por el Informe del Consejo General de Poder Judicial sobre el anteproyecto de la Ley 39.

La prescripción de la sanción comenzaba a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiría firmeza la resolución sancionadora, entendiéndose por acto firme todo aquel contra el que no cabía ulterior recurso administrativo.

Esta regulación implicaba que el plazo de prescripción de las sanciones en caso de que no se interpusiese recurso administrativo comenzase a contarse el día siguiente a que finalizase el plazo de interposición, fuese alzada o reposición el procedente.

La duda se planteó respecto al comienzo del cómputo en caso de que el recurso no fuese resuelto en plazo. El problema se producía cuando interpuesto un recurso administrativo contra la sanción la Administración se demoraba mucho tiempo en resolver. Esta situación perjudicaba la prescripción de la sanción en contra de los intereses del sancionado en cuanto esta prescripción solo comenzaba a contarse desde el día siguiente a aquel que adquiriese firmeza en vía administrativa la sanción, esto es, desde día siguiente a aquél en que se resolviese el recurso administrativo presentado.

Criterio del TS

Este criterio fue establecido como doctrina legal por la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2005 respecto al recurso de alzada. La doctrina legal afectó al recurso de alzada pero nada dijo respecto al de reposición. Ante esta indefinición algunas sentencias entendieron que en el caso de actos que agotasen la vía administrativa el plazo de prescripción comenzaba a contarse desde la notificación de la resolución sancionadora (Sentencia del TSJ Madrid 597/2015, de 1 de octubre) mientras otras entendieron que el plazo de prescripción comenzaba el día siguiente a que se resolviese expresamente el recurso de reposición (Sentencia del TSJ de Madrid 236/2015, de 25 de marzo).

La regulación contenida en las Leyes 39 y 40 ha variado las reglas expuestas, intentando solventar las dudas planteadas, aunque deja sin resolver algún cabo suelto:

De acuerdo al artículo 98 de la Ley 39 los actos de la administración serán inmediatamente ejecutivos salvo cuando se trate de resoluciones sancionadoras contra las que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición. Por tanto, la resolución sancionadora que antes era ejecutiva cuando ponía fin a la vía administrativa, ahora solo lo será cuando no quepa recurso administrativo, sea alzada o reposición.

Esta regulación implica cambios notables: antes se consideraba ejecutiva una sanción impuesta por un órgano que agotaba la vía administrativa mientras que a partir de la entrada en vigor de la Ley 39 solo se considerará ejecutiva cuando se resuelva el potestativo recurso de reposición.

A esta misma idea responde el artículo 90.3 de la misma Ley, en el que se establece que la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador será ejecutiva cuando no quepa contra ella recurso ordinario en vía administrativa. En este artículo no se precisa que debe entenderse por recurso ordinario, de hecho es la única ocasión en la Ley 39 en la que se utiliza la expresión recurso ordinario. La duda surge inmediatamente,  ¿se está refiriendo al recurso de alzada o también al de reposición? A mi juicio a los dos, pero no acabo de vislumbrar el por qué de la utilización de este concepto (el recurso ordinario se utilizó en la primera redacción de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sustituyendo al de alzada, en una redacción en la que desaparecía el recurso de reposición; asimismo, se recoge en el artículo 21 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora, ahora derogado por la Ley 39).

Por tanto, si la sanción es impuesta por un órgano cuyos actos no agotan la vía administrativa la misma solo será ejecutiva cuando se resuelva el preceptivo recurso de alzada. Y si la sanción es interpuesta por un órgano que agota la vía administrativa, será necesario que se haya resuelto el potestativo recurso de reposición.

Las 6 fechas cruciales del archivo electrónico único hasta llegar al 2 de Octubre de 2018

"Todas las administraciones públicas deberán contar con archivo electrónico único el 2 de octubre de 2018, pero la AGE se ha impuesto a sí misma la obligación de adelantar ese plazo unos meses y tenerlo en 2017"

Gerardo Bustos.- Novagob.-  Hay cierta confusión sobre las fechas que afectan al archivo electrónico único de acuerdo con las leyes 39 y 40 de 2015. Le fecha fundamental está clara: las administraciones públicas deberán contar con su archivo único el 2 de octubre de 2018. Pero hay otras fechas a tener en cuenta. Y sobre todo, hay una gran duda: ¿podrán las administraciones públicas cumplir el plazo del archivo único?

La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos y su posterior desarrollo reglamentario marca un antes y un después en el despegue de la administración electrónica en España. Sobre todo porque estableció el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las administraciones públicas. A su vez, las administraciones públicas están obligadas a dotarse de los medios necesarios para que esos derechos puedan ejercerse.

El legislador ha pensado en digital

Las nuevas leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, dan un paso más. Estas dos leyes convierten la tramitación electrónica en la manera habitual de la actuación administrativa, enfocándonos hacia un inmediato horizonte de administración sin papeles.

La prueba de fuego de esa administración sin papeles es el archivo electrónico único, que es el punto final del trámite. Cada serie documental que aterrice en el archivo electrónico estará garantizando la existencia de un procedimiento digital.

Nos encontramos aquí con un  concepto doblemente novedoso. Por un lado, el archivo electrónico deberá garantizar la conservación de documentos electrónicos "en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento". Por otra parte, debe ser un archivo "único", idea totalmente revolucionaria y ligada a la liberación de la férrea atadura al espacio físico que impone el soporte papel. Una prueba palpable de que el legislador ha pensado en digital, cosa que al gestor le está costando mucho, cuando lo consigue.

La agenda del archivo único

La hoja de ruta del archivo electrónico único está marcada por una agenda legal muy específica, de la que cabe destacar media docena de fechas.

1.- 1/10/2015. Aprobación de las leyes 39 y 40 de 2015. Naturalmente, la aprobación de las dos nuevas leyes citadas antes ha sido el punto de partida. Ambas introducen por primera vez en nuestra legislación y en nuestra vida administrativa el concepto de archivo electrónico único. Especialmente en el artículo 17 de la Ley 39/2015.

2.- 2/10/2015. Publicación en el BOE de las leyes 39 y 40 de 2015.  La publicación de ambas leyes en el BOE, que se produce al día siguiente de su aprobación, es la que marca los plazos de entradas en vigor, general y específicos.

3.- 2/10/2016. Entrada en vigor de las leyes 39 y 40 de 2015. La disposición final séptima de la Ley 39/2015 y la disposición final decimoctava de la Ley 40/2015 fijan la entrada en vigor de ambas al año de su publicación en el BOE. Es decir, entran en vigor el 2 de octubre de 2016.

4.- 2/10/2017. Un archivo electrónico por cada ministerio. La disposición transitoria segunda de la Ley 39/2015 establece que una vez entre en vigor dicha ley, durante el primer año podrán mantenerse los archivos existentes. Pero el segundo año, es decir, a partir del 2 de octubre de 2017 "se dispondrá como máximo de un registro electrónico y un archivo electrónico por cada ministerio, así como de un registro electrónico por cada organismo público."

Esta disposición deja claro que la Administración General del Estado (AGE) cuenta con una meta intermedia: un año antes del archivo electrónico único, sólo podrá contar como máximo con un archivo electrónico por cada ministerio.

De esta disposición cabe deducir también que cuando se refiere a un archivo electrónico por ministerio está pensando en el ministerio y sus organismos como parte de un mismo archivo electrónico. Al menos eso se desprende al comprobar que del registro electrónico sí habla de uno por ministerio y uno por cada organismo. No hacer esa distinción con el archivo electrónico nos lleva a la idea de que el archivo electrónico único por ministerio abarca a cada ministerio y sus organismos.

5.- 2/10/2018. Obligatoriedad del archivo único. La misma disposición final séptima de la Ley 39/2015 que marca su entrada en vigor señala también que "las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a los dos años de la entrada en vigor de la Ley". Por tanto el archivo electrónico único de las administraciones públicas deberá ser realidad el 2 de octubre de 2018.

6.- 2017. Archivo electrónico único en los organismos de la AGE.  Cuando ya parece que tenemos claro el calendario del archivo electrónico único, el "Plan de transformación digital de la Administración General del Estado y sus organismos públicos. (Estrategia TIC 2015 -2020)", aprobado en Consejo de Ministros el 2 de octubre de 2015, establece un nuevo desafío cronológico.

En el anexo correspondiente a los hitos, el plan de estrategia establece que "en 2017, todos los organismos dispondrán un archivo electrónico único para los documentos electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados."

Por tanto, si bien todas las administraciones públicas deberán contar con archivo electrónico único el 2 de octubre de 2018, la AGE se ha impuesto a sí misma la obligación de adelantar ese plazo unos meses y tenerlo en 2017.

Plazos imposibles

La gran incógnita es saber si estamos en condiciones de cumplir esos plazos. Los plazos legales tienen un cierto descrédito, ganado a pulso por tantos plazos legales imposibles.

Por citar algún ejemplo, en el entorno de la administración electrónica, recordemos que el 10 de enero de 2010 entró en vigor el Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la administración electrónica. Pues bien, en su disposición transitoria primera establece como solución extrema unos planes de adecuación al ENI que "en ningún caso serán superiores a 48 meses desde la entrada en vigor". Es decir, ese plazo extremo finalizó el 10 de enero de 2014, y como todos sabemos, aún estamos lejos de la plena adecuación al ENI.

Otro caso: el Real Decreto 1494/2007, de 12 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre las condiciones básicas para el acceso de las personas con discapacidad a las tecnologías, productos y servicios relacionados con la sociedad de la información y medios de comunicación social. Establece tres niveles de ajuste a la prioridad 1 de la norma UNE 139803:2004. Las páginas nuevas se ajustan desde la entrada en vigor del real decreto. Las páginas existentes tenían seis meses de plazo para adaptarse. Tanto las páginas existentes como las nuevas tenían que adaptarse a la prioridad 2 de la norma UNE citada a partir de 31 de diciembre de 2008. Ni se ha cumplido en el grado que marca la ley ni probablemente se cumpla en mucho tiempo.

El problema de estos incumplimientos es que quitan credibilidad a los plazos legales.

La aplicación Archive

Para que estos plazos se cumplan se necesita, por un lado, los recursos y los medios. En este sentido, la Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (DTIC) ha puesto al servicio de todas las administraciones públicas la aplicación Archive, que permite el archivo electrónico. Pero no sólo basta contar con la herramienta de archivo electrónico, sino que para llegar al archivo electrónico el expediente tiene que haber seguido un recorrido digital desde su nacimiento, de acuerdo con los estándares del ENI. Eso requiere inversiones y voluntad.

Aquí entra en liza otro factor más complejo: la voluntad y el cambio de cultura. No hay botón mágico que lo resuelva todo de forma automática. Miles de entidades y de organismos locales, autonómicos y de la AGE tienen que adaptarse a una nueva cultura, una nueva manera de pensar y una nueva organización del trabajo. Eso lleva tiempo.

Fuente: Legal Today

http://www.legaltoday.com/blogs/transversal/blog-administracion-publica/6-fechas-cruciales-del-archivo-electronico-unico

 *Gerardo Bustos es Subdirector general del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas