La temporalidad en las Administraciones Públicas (A propósito del informe de la profesora María Emilia Casas sobre estabilización legal del personal temporal)

 “Las soluciones de ayer son los problemas de hoy y las soluciones de hoy son los problemas de mañana”    (Peter Drucker)

Informe de María Emilia Casas: INFORME INTERINOS – MARIA EMILIA CASAS

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- Introducción: Esta última semana, tras el anuncio del Ministro de Política Territorial y Función Pública de que se iba a proceder a modificar el Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP) para limitar la interinidad en las Administraciones Públicas y cumplir así con las exigencias que el TJUE, en su interpretación del Acuerdo Marco recogido en la Directiva 1999/70, se publicó un sugerente artículo de Francisco Longo por el diario El País que llevaba por título Interinos: el malo, el feo y el bueno, donde se reconocía que el problema de la interinidad en el sector público se había convertido en una cuestión estructural y cuya resolución requería decisiones estratégicas bien planteada.

A finales de esta misma semana, se ha conocido por medio de los siempre privilegiados circuitos sindicales un Informe de María Emilia Casas, Temporalidad de las prestaciones de servicio para las Administraciones Públicas (Situación, escenario normativo y alternativas), que tiene por objeto analizar el problema y ofrecer una serie de propuestas “legales” para su pronta solución. El lector interesado tiene el PDF del Informe al inicio de este comentario.

Tiempo habrá de reflexionar en detalle sobre el contenido y propuestas de este Informe, y presumo que muchas personas lo harán con visiones encontradas. No pretendo hacerlo en estas líneas. Un análisis profundo requeriría mucho mayor espacio y precisión. Lo que aquí sigue es un mero comentario tangencial, sin otro ánimo que mostrar públicamente que lo defendido por la Catedrática de Derecho del Trabajo y ex Presidenta del Tribunal Constitucional ni me convence ni lo comparto en sus soluciones o propuestas. Me parece -lo digo con todos los respetos que me merece la trayectoria de tal profesora- un ejercicio con escasa visión de lo que realmente está en juego en el futuro de una Administración Pública que conocerá transformaciones disruptivas a las que no se les puede ofrecer soluciones simples basadas exclusivamente en un formalismo jurídico que repesca ideas ya transitadas, por mucha batería de sentencias que se citen.

A quién se aplican las medidas propuestas y con qué requisitos 

El trazado argumental del Informe, aparentemente bien construido y muy documentado, contiene, sin embargo, saltos en el vacío, pues muestra sólo parcialmente un problema mucho más complejo del que telegráficamente enuncia en algunos pasajes (¿A qué colectivos se aplicarán sus remedios? ¿Al personal interino de “larga, media o corta” duración?, ¿a todos el personal temporal de las AAPP (parece que sí)? ¿también a los funcionarios interinos de Administración Local con habilitación de carácter nacional?). No se acota lo que sería su único perímetro adecuado: puestos de trabajo estructurales. Tampoco se precisa si la interinidad se “estabiliza” tras una semana, un mes, un año, dos años o más, de prestación de ejercicio de actividades profesionales en las Administraciones Públicas. Todo apunta a que ese “personal estabilizado a extinguir” por una vía de carácter excepcional, pues así lo es, según la autora, será así una nueva figura legal de tipo de empleado público que se sumaría a los funcionarios, interinos o de carrera, al personal laboral fijo o temporal, así como al personal eventual (¿es realmente excepcional lo que en algunas administraciones públicas alcanza a ser en estos momentos el 30, el 50 o incluso el 80 por ciento del total del personal). Una vez más se desentierran figuras próximas como “el personal subrogado” o tipos similares.  Y cuyo régimen jurídico de vinculación (tampoco se deja muy claro en el informe) sería laboral, salvo que la reforma legal lo remedie. Una cuestión nada menor, sobre todo cuando ejerzan potestades públicas.

Si a este personal se le encuadra como laboral, como así parece, tendríamos una empleo público entreverado de funcionarios, laborales y estabilizados, más eventuales y las figuras temporales. Además, la competencia jurisdiccional de ese “personal estabilizado” sería de la jurisdicción social (si así fuera, que no le pase nada a algunas Administraciones públicas auténticamente infladas de temporalidad), y el Derecho del Trabajo seguiría (como corporación de intereses académicos, sindicales, judiciales y profesionales) empujando su proceso de colonización del empleo público, en el que cada día está más arrinconado el Derecho Público y la jurisdicción contencioso-administrativa que, según la lógica del Informe, no entienden bien (se refiere al Tribunal Supremo) el alcance del problema dadas las limitaciones del marco legal. En fin, de eso a la muerte de la función pública como institución sólo va un paso.

El personal interino ya ha acreditado los principios de mérito y capacidad en el acceso 

En línea con su concepción formalista, ajena en muchos casos a la compleja casuística del problema, se parte de la premisa de que como la Ley ya dice que el acceso a la condición de interinos, eventuales o laborales temporales, se hará mediante procesos selectivos, cabe presumir -según su criterio- que todos lo deberían haber hecho por ese cauce (y si no ha sido así se debe a un problema de la Administración (“la infractora”) no del (según los casos) “afectado” o “beneficiado” (interino), aunque en algunos supuestos esa incorporación se haya podido deber a actos de clientelismo, nepotismo o amiguismo  (que también los ha habido y habrá en este país llamado España). La cesura entre norma y realidad es en este caso monumental. Algo que se debería saber.

Y, además, este personal interino ya ha acreditado, según la autora del Informe, el cumplimiento de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. No cabría, por tanto, exigirlo de nuevo, al ser una “situación excepcional” la que se pretende corregir. No merece la pena gastar mucho espacio para desmontar tan peregrino argumento, que pretende comparar sistemas de incorporación urgente de necesidades de personal (con pruebas exprés o en algunos casos un simple test o entrevista) con procesos selectivos de acceso a la condición de funcionarios de carrera. Que se lo pregunten a las decenas de miles de personas que, con notable esfuerzo y dedicación, están hoy en día preparando oposiciones para el acceso a cuerpos y escalas de las Administraciones Públicas. Esas son las grandes preteridas o damnificadas por esta “solución excepcional”.

Aplantillamiento “ex lege” del personal temporal como “personal estabilizado a extinguir”

La solución salomónica que propone el Informe no es otra que aplantillar ex lege a todos los interinos encuadrándolos como “personal estabilizado a extinguir” y, a la vez, regular las limitaciones y consecuencias de su incumplimiento de la interinidad, con un sistema de sanciones o responsabilidades. De acuerdo en lo segundo, y en completo descuerdo en lo primero. El principio de acceso a la función pública o al empleo público a través de los principios de igualdad, mérito y capacidad, no es sólo predicable a los que ya están, sino sobre todo es una garantía constitucional/legal para la ciudadanía que quiere ingresar en la función pública, a la cual hay que ofrecerle las posibilidades de que compita en esos procesos selectivos en condiciones de igualdad, con la finalidad de acreditar el mérito y la capacidad en procesos abiertos y competitivos. Otra cosa es que, en términos constitucionales (depende cómo se articule) no repugne al principio de igualdad la valoración de los servicios prestados en la Administración Pública de quienes están, como lo debiera ser también en otras esferas de la actividad profesional relacionas con las actividades que se van a desplegar en el ámbito público. La valoración de méritos, en su configuración rancia actual, se presume. Tampoco puede repugnar (aunque aquí tengo más dudas) que se valoren los servicios prestados como experiencia profesional al efecto de que, como se ha reconocido por parte de ciertos pronunciamientos judiciales, se pueda eximir a esos candidatos en plazas de interinos de algún ejercicio de la prueba selectiva.

Una Ley de punto final o de punto y seguido. Disfunciones normativas y de gestión  

En fin, lo que propone el Informe es una Ley “de punto final”, alegando que se dan las condiciones “excepcionales” que lo justifican. La excepcionalidad nunca puede ser la regla. Como reconoce el Informe, esto se arrastra desde hace décadas y se acentúa (algo que al igual que el TJUE tampoco valora) en la etapa dura de contención fiscal 2010-2016 con las tasas de reposición tan drásticas. Por tanto, la única excepción se debe a que el problema ha ido adquiriendo con el paso del tiempo proporciones mayúsculas. Y las ofertas de estabilización (también por intereses sindicales) están paralizadas.

Tengo dudas más que razonables de que una operación legislativa de esa naturaleza (todo dependerá de cómo se haga) no sea inconstitucional. Con la doctrina del Tribunal Constitucional en la mano, su encaje -a pesar de los esfuerzos dialécticos del Informe- es más que discutible. Las sentencias que invoca el Informe están ancladas en el tiempo. Han pasado treinta años desde entonces, y el país y las circunstancias (supuesto de hecho) son muy distintas. Y, en todo caso, si se cierra el paso a la ciudadanía para competir a la cobertura de determinadas plazas de la Administración, se aventura una conflictividad jurisdiccional importante.

Además, en el caso de que se aprobara una Ley de esas características, será una Ley de puntos suspensivos, pues el problema no es otro que sistémico. Mucho se tendrán que endurecer las medidas legales limitativas para evitarlo, pues los instrumentos legales de gestión del empleo público (relaciones de puestos de trabajo, ofertas de empleo público y su ejecución prolongada en el tiempo), son absolutamente obsoletos. O hay un cambio de marco normativo y de modos de gestión o el problema se seguirá reproduciendo. Desde la identificación de la vacante hasta su provisión por un proceso selectivo pueden pasar varios años. Y, en esas circunstancias, como se ha dicho, la interinidad es el remedio inmediato que el gestor tiene para cubrir las necesidades inmediatas. Sin planificación estratégica y sin una correcta previsión de recursos humanos (que hoy en día no existe, salvo en muy contadas Administraciones Públicas), así como sin medidas operativas articuladas a esas líneas de actuación estratégica, también en cobertura de vacantes, los puntos suspensivos serán la regla. La temporalidad seguirá formando parte del paisaje. Pero tampoco la demonicemos. Cuando en el sector privado un “empleo fijo” durará una década o poco más en los próximos tiempos, pretender que la Administración Públicas disponga siempre y en todo caso de funcionarios vitalicios o de por vida y no de empleos por proyectos, programas o misiones temporales (que es por dónde va el mundo), no pasa de ser un sueño jurídico-formal, por mucho que se asiente en pretendidos presupuestos del Derecho de la Unión Europea. La realidad es más tozuda que las Leyes, Directivas o Sentencias, aunque vengan de Bruselas o de Luxemburgo.

Tres formas de encarar el problema 

Evidentemente que hay tres formas de analizar el problema, una subjetiva, otra objetiva y, en fin, una mixta. La tensión es con qué elemento del problema nos quedamos: el Informe comentado lo tiene muy claro, apuesta por un enfoque (casi) exclusivamente pro operario (o de derechos del “trabajador”/empleado público) y con ello despertará innumerables simpatías entre buena parte del colectivo afectado (no todos intuyo, pues habrá a quien no le guste un pimiento ser aplantillado en esa categoría bastarda) y especialmente en el ámbito sindical, aunque disimuladamente invoca de rondón algunos intereses públicos en juego (básicamente económico-presupuestarios).

La otra opción sería reconocer que el problema de la interinidad, sin perjuicio de que es obvio que afecte a personas, debe resolverse con criterios de interés público y, por tanto, con un carácter marcadamente objetivo: la Administración Pública debe incorporar mediante procesos selectivos abiertos a sus plantillas estructurales a los mejores candidatos, insertar talento, competencias digitales, innovación y creatividad en sus estructuras, para prestar un mejor servicio a la ciudadanía. Esta es una opción que la ciudadanía responsable comparte, pero que choca contra el muro de una realidad más prosaica edificada por un cúmulo de irresponsabilidades a lo largo del tiempo.

Y, en fin, existe, como siempre, la opción del justo medio, que sea capaz de imbricar razonable e inteligentemente ambas perspectivas subjetiva y objetiva en el tratamiento del problema, con el fin de que la Administración del futuro sea capaz de dar respuesta a las necesidades de la población y ser, como tanto gusta decir en la retórica oficial, el elemento tractor del proceso de transformación social y económica de España. También es la mejor para los funcionarios interinos responsables, que reforzaran su posición y profesionalidad, así como su imparcialidad, una vez que acrediten haber superado un proceso selectivo.

Depende qué solución se adopte este país se transformará efectivamente o dará marcha atrás, y su Administración (al menos algunas de ellas) no harán otra cosa que acumular problemas. Lo que no se puede hacer, como hace el Informe en su tramo final, es utilizar de forma interesada una referencia recogida en el proyecto del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, España Puede), cuando se refiere a la estabilización del personal temporal. Transformar la Administración y el empleo público no es eso. Quien así lo crea se confunde por completo. Ese es un problema a resolver, pero los verdaderos desafíos de la Administración y de la función pública están en otro terreno (relevo generacional, revolución tecnológica y crisis fiscal profunda a partir de 2023). Otra cosa es que la política que vive anclada en la inmediatez y busca soluciones expeditivas antes de enfrentarse al electorado quiera buscar soluciones fáciles de plantear a corto plazo, aunque genere problemas inmensos a medio y largo plazo. Tiempo y problema que al parecer a muy pocos importa. Lean la cita de Peter Drucker, es premonitoria de con qué mimbres demagógicos actúa la mayor parte de la clase política incorporando medidas arbitristas como las expuestas.

Final: ¿Qué se extinguirá antes el personal estabilizado o la función pública?

En fin, el citado Informe es una muestra más de una tendencia ya al parecer imparable de laboralización de la institución de Función Pública, donde el régimen estatutario se desvanece por completo y se pretenden injertar en el subsistema de empleo público figuras extrañas (“personal estabilizado a extinguir“) que pueden resolver legalmente una cuestión puntual de supresión de entidades del sector público y de “acomodo” de su personal en el empleo público, pero que no son en absoluto idóneas (más bien se trata de una solución disparatada) para resolver un problema -tal como se ha cuantificado, con indudable exageración si hablamos de plazas estructurales- de ochocientas mil personas con vínculo laboral temporal, eventual o funcionarios interinos, en las Administraciones Públicas. Nada más ni nada menos que casi la tercera parte del empleo público “EBEP”. De llevarse a cabo este proceso así planteado, lo que se extinguirán no serán las estigmatizadas plazas cubiertas con ese carácter en el empleo público, sino más bien la propia función pública como institución.

La problemática, compleja donde las haya, tiene, a mi modo de ver, otras vías más razonables, más constitucionales y sobre todo más efectivas y eficientes (en cuanto a la calidad en la prestación de los servicios públicos) de solución. No es momento de exponerlas. Pero lo principal, al menos a mi juicio, es salvaguardar la institución de función pública, evitando su descomposición en la que está inmersa, que propuestas como la citada aceleran su letalidad. Algo de lo que me he ocupado en un Epílogo al libro colectivo coordinado por la profesora Josefa Cantero (hoy en día en imprenta) que publicará el INAP sobre Continuidad versus transformación. Qué función pública necesita España, algunos de cuyos pasajes incorporaré como post en el Blog de esta misma página.