Decreto-ley de gestión de fondos europeos: Diez ideas-fuerza

"Tiempo habrá de analizar esta importante normativa con mayor profundidad y detalle" 

 Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- Después de un largo proceso de gestación, ha sido finalmente acordado en Consejo de Ministros el Real Decreto-Ley por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Curiosamente, salvo que se publique un número extraordinario, en el BOE de hoy 23 de diciembre de 2020 no aparece tal real decreto-ley, aunque sí otros dos aprobados ayer (el 35 y 37 de 2020). Con lo cual a esperar que el BOE edite (presumiblemente como RDL 36/2020) lo que aprobó el Consejo de Ministros (y deben estar corrigiendo a marchas forzadas). Una extraordinaria y urgente necesidad por entregas. 

Por tanto, puede parecer precipitado hablar de una norma que, aunque aprobada, aún no ha sido publicada en el BOE. Sin embargo, no lo es. Un análisis de urgencia como el presente sólo se explica porque, directa o indirectamente, se ha tenido conocimiento de distintos borradores que han ido filtrándose durante las últimas semanas o días. De ahí que mucha de la información que se dispone sea acumulada. Otra, es más nueva. Y si hay algún cambio sustantivo, finalmente, ya se corregirá y advertirá cuando el siniestro y prolongado decreto-ley se inserte finalmente en el BOE. 

Sin duda se escribirá muchísimo sobre este real decreto-ley. Mi única pretensión en estos momentos, en línea con lo ya escrito otros posts anteriores, es -como el enunciado de la entrada indica- resaltar diez ideas-fuerza de esta importantísima regulación. El texto finalmente aprobado (al menos el que hemos tenido acceso) confirma algunas de las valoraciones que hice en su momento e introduce otros nuevos elementos que han sido incorporados en sus últimas versiones.

De modo telegráfico, las ideas-fuerza sustantivas de esta regulación son las siguientes:

1.- Absorción de fondos europeos: El decreto-ley de gestión de fondos como pistoletazo de salida. La expresión “absorción” es constante en el preámbulo de la norma, y se plantea como un objetivo estratégico en el que España se juega mucho, sobre todo que los recursos financieros (ayudas) no se pierdan por el camino de un obsoleto sistema burocrático-administrativo que se pretende reformar (“modernizar”), al menos por lo que a la Administración General del Estado respecta y en lo que a gestión de fondos europeos se refiere. Aunque el origen de todo está en el Consejo Europeo de 21 de julio (y en sus precedentes), así como en el incipiente Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia aprobado por el Gobierno el 7 de octubre de 2020, el decreto-ley es el punto de inflexión a partir del cual los distintos niveles de gobierno y el tejido empresarial comiencen a visualizar algo de lo que será la compleja y sinuosa ruta para obtener la bendición de proyectos de inversión que encuentren su fuente de financiación en estos fondos. Comienza una carrera, aún incierta, pendiente de concreción en muchos de sus puntos, mediante el desarrollo reglamentario que se haga tras la puesta en circulación del llamado modelo de Gobernanza de los fondos.

2.- Objeto de la norma y aplicación preferente a los fondos europeos. Los artículos 1 (objeto) y 2 (ámbito de aplicación) requieren un análisis preciso, que aquí no puede hacerse. Y también tener en cuenta que parte de esa normativa se aplicará no sólo a los fondos NGEU sino también al resto de fondos europeos y otra parte tendrá implicaciones estructurales (título II). En cualquier caso, esta regulación quedará pendiente de cuáles sean las líneas definitivas que se establezcan por los Reglamentos de la UE (que podrían dejar “fuera de ordenación” algunas de sus previsiones). El decreto-ley, fiel al estilo de esta forma precipitada de “legislación excepcional Covid19”, también contiene abundantes e importantes de modificaciones de leyes en sus disposiciones finales, propias de estos decretos-leyes ómnibus que tanto abundan. 

3.- Carácter básico, pero desigual, de la normativa sobre gestión de fondos europeos. La disposición final primera esgrime un conjunto de títulos competenciales como habilitadores de la norma excepcional. También detalla qué capítulos, artículos, apartados de artículos o disposiciones adicionales, transitorias y finales, tienen el carácter de normas de carácter básico. Un análisis detenido ahora no procede, pero basta con indicar que en algunas cuestiones serán las Comunidades Autónomas las que deberán proceder a regular por decreto-ley un modelo de gestión de fondos europeos propio. El problema lo tendrán aquellas CCAA que no disponen de la figura del decreto-ley. Tendrán que legislar por urgencia (y aun así, con problemas), fiarlo todo al desarrollo reglamentario o quedarse atrás. Aún así, la normativa básica aprobada permite afrontar determinadas cuestiones (colaboración público/privada; procedimiento; contratación pública; subvenciones; convenios; etc.) de gestión de fondos, pero no otras (agilización interna, estructuras flexibles, gestión de personas, etc.).

4.- Departamentalización del modelo de gestión de fondos. Aparentemente, hay una transformación organizativa en marcha, aunque sólo sea en lo que se refiere en la gestión de los fondos europeos en la AGE, en la práctica el modelo ministerial predomina y limita la gestión de unos proyectos de inversión transversales a un departamento, dependiendo del mayor parentesco del objeto funcional. La transformación se da de bruces con la continuidad. Al final esa tensión tenderá a resolverse por algún lado. Pero el punto de partida es malo. Con 22 departamentos ministeriales no será fácil poner orden, pues todos pretenderán tener algún protagonismo en el reparto y en la asignación de proyectos. El “menudeo” de proyectos de inversión ministeriales, autonómicos o locales, podría ser un riesgo cierto que atomizaría los objetivos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.  

5.- Los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE). Para paliar (que no evitar) ese riesgo de atomización, el decreto-ley opta por concentrar esfuerzos que aúnen el liderazgo de lo público con la colaboración privada, y cuyo producto estrella son los PERTE. Su declaración se hace por Consejo de Ministros, pero se proponen por los departamentos, individual o conjuntamente. Los criterios para calificar un proyecto de estratégico son gaseosos y además abiertos (“entre otros”), lo que incrementa los ya de por sí amplios espacios de discrecionalidad gubernamental que se dibujan en este decreto-ley. Pero grábense con fuerza estas ideas: un PERTE tiene que ser multiplicador del crecimiento económico y del empleo; debe combinar actores públicos con privados; es determinante su impronta innovadora; debe permitir sumar no sólo a varios actores públicos, sino especialmente pequeña y median empresa; y debe ligarse con uno o varios objetivos del Plan de Recuperación (mejor con varios, la transversalidad incrementa su valor). Y, además, deben ser proyectos grandes, tanto en la movilización de recursos, actores, como de objetivos, pues si bien un proyecto puede estar enmarcado en un único objetivo, los PERTE deben permitir insertar un conjunto de proyectos en una estructura. Se aboga porque los proyectos “micro” se inserten en proyectos macro (PERTE). 

6.- El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia como instrumento rector. No cabe duda que el Plan de Recuperación aprobado se convierte en parámetro para diseñar y ejecutar los objetivos estratégicos y las inversiones que se articularán a través de los proyectos que se impulsen. Pero, el decreto-ley deja claro que el citado Plan de Recuperación es un working process, pues se irá construyendo conforme el modelo vaya tomando perfiles definitivos. Intuimos que su forma definitiva se hará conforme los proyectos ofertados vayan tomando cuerpo, aunque con los mimbres (bastante amplios e imprecisos) de la primera entrega de octubre de 2020. En abril de 2021 tendrá su versión definitiva.

7.- Una estructura de Gobernanza altamente centralizada y con control gubernamental de todo el proceso. La Gobernanza diseñada es esencialmente centralizadora. El modelo de Gobernanza descansa principalmente en una Comisión de Recuperación, Transformación y Resiliencia elefantiásica con todos los ministros, algunos Secretarios de Estado y otras incorporaciones puntuales, lo que ya nos advierte que la coordinación real del proceso está en otro lugar (Moncloa). Se prevé una Comisión Técnica de apoyo, pero la batuta la llevará el denominado departamento de Asuntos Económicos y G20 del Gabinete de la Presidencia del Gobierno.  Se prevén unos inconcretos foros de participación y, especialmente, una Conferencia Sectorial del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, adscrita al Ministerio de Hacienda, que será el “gran repartidor territorial”, junto con otras funciones de autoridad responsable del Mecanismo para la Recuperación y Resiliencia, mientras que la Intervención General del Estado (IGAE) será la autoridad de control del citado mecanismo. Todo se queda en casa. Se ha optado descaradamente por un control interno y no por encargar la supervisión del control de los fondos por medio de una autoridad independiente (por ejemplo, la AIReF). Esto podrá tender respuestas, no precisamente favorables desde la Unión Europea. El modelo de Gobernanza orilla la incorporación de externos de prestigio, autoridades o comisiones independientes, limita el papel de las CCAA y orilla casi por completo el papel de los gobiernos locales.

8.- Instrumentos de gestión pública innovadores, pero menos. Las medidas de planificación estratégica también se departamentalizan, mediante la pretendida aprobación en dos meses de unos instrumentos de planificación que son esenciales, puesto que deben contener las medidas organizativas (actuación y proyectos asignados por cada departamento, análisis de tareas y cargas, creación de unidades organizativas de carácter provisional, gestión de personas, así como medidas complementarias). Se aplican en su práctica totalidad a la AGE (el resto de administraciones públicas deberán reinventar las suyas). Se aprobarán RPT (se presume que específicas), se crearán unidades estructurales transitorias, se adscribirá personal o se incorporarán subsidiariamente interinos o contratos laborales temporales. Se van a necesitar muchos brazos. El resto de administraciones públicas se “deberán buscar la vida” y estructurar sus propias unidades y ver con qué mimbres normativos pueden gestionar su personal. Los incentivos económicos (“retribuciones extraordinarias”) por cumplimiento de objetivos (disposición adicional segunda) del personal en la gestión de fondos, sólo se prevén para funcionarios de la AGE. Por tanto, una AGE “a dos velocidades” y unas administraciones públicas que también podrán ser a dos velocidades. Y se creará como “puerta de entrada” a los fondos europeos un Portal Web del Plan de Recuperación para tramitar las solicitudes e informar.

9.- Especialidades de gestión para hacer (más) factible la digestión o absorción de los fondos por las estructuras administrativas. El hilo conductor es agilizar, flexibilizar y acortar plazos para que la gestión de los fondos no se indigeste. Los riesgos de malas prácticas y de corrupción pueden ser elevados: se moverán muchos recursos en poco tiempo y con menos controles. Una tibia llamada en los principios de la Ley -como se hace- a los controles preventivos no resuelve nada. No se han creado. Muchas de estas medidas sí que son aplicables a todas las administraciones públicas, aunque algunas lo son solo a la AGE. Muy relevantes son las especialidades en materia de gestión y control presupuestario, que no pueden ser tratadas en estos momentos. Hay algunas especialidades en materia de procedimiento, donde la urgencia impera. Las especialidades en materia de contratación no son relevantes (otra cosa son algunas modificaciones de la LCSP en las disposiciones finales), y reiteran las ya expuestas en el borrador de noviembre de 2020, con especial énfasis em la tramitación de urgencia. Hay medidas relativas a la agilización de convenios, un instrumento muy importante para la colaboración pública y publico/privada. Más incisivas son las especialidades en materia de subvenciones financiables con fondos europeos, que también reiteran las del borrador anterior, y cuya importancia, aparte de la conjunción bases/convocatoria, reside en la flexibilización de los mecanismos de justificación de la aplicación de subvenciones. Y hay un artículo de especialidades en materia de evaluación ambiental  (aunque en las disposiciones finales se modifique la normativa estructural en este campo).

10.- Instrumentos de colaboración público-privada para la ejecución del Plan de Recuperación. Se trata de determinar cuáles son las opciones institucionales o informales que la normativa excepcional prevé con la finalidad de articular esa colaboración y que los proyectos actúen, así, como tractores de la recuperación económica y del empleo. No hay grandes novedades, pero conviene tener claro cuáles son esos instrumentos, pues a través de ellos principalmente es como se articulará la gobernanza de un PERTE o de proyectos de inversión más micro en los que haya sinergias público-privado. Y son básicamente cuatro. A saber: a) Agrupaciones de personas físicas o jurídicas sin personalidad jurídica para la presentación de solicitudes a convocatorias de ayudas vinculadas con el Plan (las bases reguladoras de las subvenciones las podrán prever, de acuerdo con lo establecido en la Ley General de Subvenciones); b) Régimen de Consorcios para la ejecución del Plan, que se deberán regir principalmente por la Ley 40/2015, con algunas modificaciones puntuales (especialmente aplicables a la AGE); Convenios, que igualmente se rigen por la LRJSP con las adaptaciones realizadas en gestión de fondos por el decreto-ley; y d) Ejecución de contratos de concesión de obras y servicios por sociedades de economía mixta, con modificaciones ad hoc de la LCSP.  También, con aplicación sólo en la AGE, “resucitan” las Agencias en la LRJSP, suprimidas por la reforma de 2015. 

En fin, estas son diez-ideas fuerza que, como es obvio, cada una de ellas puede ser objeto de infinitas matizaciones y también de análisis singular, así como otros apartados de ellas. Pero como aperitivo vale. Tiempo habrá de analizar esta importante normativa con mayor profundidad y detalle. Y cuando se digne el BOE en insertar tan esperada norma excepcional, si hay que matizar algo se hará.