"Donde hay cese discrecional, por mucho nombramiento basado en el pretendido mérito y capacidad que se precie, no hay ni puede haber Dirección Pública Profesional"
Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.-Después de una insólita espera de nueve días desde su aprobación por el Consejo de Ministros, ha visto la luz tras un largo proceso de gestación, el Real Decreto-Ley 36/2020 por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. No se sabe muy bien por qué se ha retrasado su publicación tanto tiempo y tampoco se entiende cómo se “adelantaban” en su edición en el BOE otros reales decretos-leyes, como han sido el 37 y 38 de 2020.
Nadie ha dado explicación alguna. Tampoco sabemos, si como se dijo oportunamente, “lo estaban peinando” para Nochevieja. Pero no deja de ser sorprendente que una norma de extraordinaria y urgente necesidad sea aplazada en su publicación casi diez días, además filtrada varias veces en su contenido y elaborada tras un largo período de consultas con “grandes despachos y grandes consultoras”, y dando audiencia a la CEOE (no sabemos si también a los sindicatos). Las futuras tesis doctorales o estudios monográficos que se hagan sobre esa modalidad de legislación excepcional que son los decretos-leyes tendrán que hurgar en este singular año 2020 que hoy concluye y contar las innumerables vicisitudes de este martilleo de normas excepcionales a los que nos hemos acostumbrado dócilmente, orillando por completo a un Parlamento que cada vez pinta menos en la arquitectura institucional de este país.
Sobre la cuestión de los fondos he escrito una serie de entradas, que recojo en una serie de enlaces por si el lector interesado quieres acudir a ellas, la última tenía por objeto exponer Diez Ideas-Fuerza sobre el contenido del Decreto-Ley que hoy ya es “Real” y que, con los matices que se harán, tales reflexiones allí recogidas mantienen su plena vigencia, pues apenas han cambiado ninguna de la líneas maestras que allí se exponían en relación con el contenido del citado texto. Hoy, último día del año, ha aparecido asimismo una oportuna reflexión de Elisa de la Nuez, sobre la valoración general de la citada norma excepcional.
Plan de Recuperación
Lo que aquí sigue, aparte de llevar a cabo esos reenvíos, pretende únicamente añadir a lo ya escrito las apostillas citadas y las que seguidamente se expondrán. Creo que, en efecto, hay muchos problemas abiertos a partir de la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 36/2020, pues se inicia formalmente, ya que materialmente ya había arrancado, un frenético proceso de cumplimentación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia que España deberá presentar a Bruselas antes del 30 de abril de 2021. Al parecer hay prisas por cerrarlo cuanto antes (se habla inclusive de los primeros meses del año, pues la tensión política será creciente con este tema), y así se está produciendo también una vertiginosa y desordenada carrera por preparar Planes territoriales de Recuperación, Transformación y Resiliencia, que algunos de ellos ya están viendo la luz y otros la verán en las próximas fechas.
Sin ahondar más en esta cuestión sobre la que me detendré en fechas próximas, cabe recordar que una exigencia que la Unión Europea pondrá encima de la mesa es que, no sólo basta con presentar proyectos muy armados desde el punto de vista de inversiones a realizar en aquellos ejes o componentes que en su día se definieron, sino que tales proyectos deben venir acompañados de reformas sólidas y creíbles de carácter estructural y también de profundas reformas de las Administraciones Públicas. No en vano se persigue que esas Administraciones Públicas sean tractoras en tales procesos. En fin, como ya expuse, se trata de impulsar reformas organizativas, de procesos y de gestión de personas. El Real Decreto-ley 36/2020 algo camina en esa dirección, pero se trata de reformas contingentes o ad hoc para el momento de gestión de fondos que, bien es cierto, se prolongará durante varios años (como mínimo 2021-2026). Los desafíos son enormes y con los mimbres que tenemos casi con seguridad no se van a poder cumplir esas exigencias de “virtuosismo en la gestión” necesario para salvar -como recordó el profesor Manuel Hidalgo- una gestión eficiente de los fondos europeos, sean derivados de los fondos Next Generation EU o del resto contenidos en el Marco Financiero Plurianual 2021-2027).
Las reformas en materia de gestión y recursos humanos ya las he comentado en otras entradas anteriores. En estos momentos, “la novedad”, que no es tal, viene de la mano de la resurrección de las Agencias estatales, que han sido incorporadas a través de la disposición final trigésima cuarta de la Ley 11/2020, de 31 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2021, por la que se modifica la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público. Así, en el artículo 108 bis, ter y quarter, por lo que ahora importa, se “revive”, con algunos matices, la regulación de las Agencias que fueron derogadas a plazo por la LRJSP. En fin, tejer y destejer. Nunca se debieron derogar, pero su recreación no es “modernizar”, sino reestablecer algo ya existente, por cierto hace casi quince años. Sorprende, en todo caso, que esa modificación estructural se haga por una Ley anual de presupuestos generales del Estado, que revive así -aunque dentro de las leyes anuales de presupuestos- las llamadas “leyes de acompañamiento” (o “leyes ómnibus”) y que fueron objeto de censura en su día y quedaron en desuso (al menos en las instituciones centrales del Estado). En cualquier caso, con la doctrina del Tribunal Constitucional en la mano (por ejemplo, la STC 122/2018), es muy discutible que esa regulación por medio de la cual se modifica la LRJSP forme parte del contenido eventual de la Ley anual de Presupuestos; pero eso sería otro debate.
En fechas recientes se ha difundido que, a través de esa nueva regulación de las agencias, se apostaba por incluir la figura del personal directivo profesional. La verdad que ello ya se hizo en términos muy similares en el artículo 23 de la Ley 28/2006, que reguló en su momento las Agencias. Y el modelo fracasó. En verdad, si se lee atentamente el artículo 108 bis de la LRJSP, tal como ha quedado redactado por la LPGE para 2021, se verá que ese personal directivo es, principalmente, el personal funcionario (o personal directivo intermedio) y no el de “alta dirección” (o de primer nivel, que seguirá siendo objeto de cuota política discrecional). Habrá que estar a los estatutos de la Agencia, en todo caso. Y ello ya era así en 2006. Realmente, lo que se vende como gran paso adelante (salvo innegables sorpresas en su aplicación puntual) es simple y llanamente volver atrás recuperando algo que fue una buena idea, si bien limitada en su alcance, pero que se quedó en agua de borrajas. Aunque las debilidades que el modelo presentaba siguen estando en el mismo sitio: el nombramiento de ese personal directivo se hará atendiendo a los principios de mérito y capacidad, así como de idoneidad, pero nada se dice del cese, que, por tanto, podrá seguir siendo discrecional. Lo he repito mil veces y lo haré una vez más: donde hay cese discrecional, por mucho nombramiento basado en el pretendido mérito y capacidad que se precie, no hay ni puede haber Dirección Pública Profesional. La gran novedad que pretende ofrecer esta regulación es que podrá ser una Comisión quien seleccione a la terna de personas sobre la cual se proyectará el nombramiento discrecional de la persona que cubrirá ese puesto directivo intermedio en la organización. Pero nada más se dice al respecto.
La pretendida reforma, también en este caso, me temo que es un modesto paso que revive algo que ya se intentó, y que salvo que se articule un sistema institucional de acreditación de las competencias directivas por un órgano independiente (tipo CReSAP, en Portugal), lo demás seguirá siendo distraer el problema con anuncios y normas que nunca se aplican de verdad o, cuando se hace, se falsean.
En todo caso, esta reforma estructural de las Agencias podía haber ido mucho más lejos. Me asombra que cuando la Unión Europea demanda reformas importantes en el ámbito de la Administración Pública ni el Gobierno central, ni los gobiernos autonómicos como tampoco los gobiernos locales, se den por enterados. A ver si las nuevas riendas que se barruntan para el Ministerio de Política Territorial y Función Pública, da impulso político a las buenas ideas, como expuso certeramente el profesor Manuel Zafra. Tiempo habrá de comprobarlo.
ANEXO:
Exposición de motivos RDL 36/2020 (fragmento):
En este sentido, y de modo paralelo a la aprobación de esta norma, se encuentra en tramitación el anteproyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, que debe señalarse como esencial en la reforma de modernización acometida en cuanto a que dicha norma recupera la figura de las agencias estatales como organismo público, permitiendo reintroducir en la Administración Pública una fórmula organizativa dotada de un mayor nivel de autonomía y de flexibilidad en la gestión, que cuenta con mecanismos de control de eficacia, y que promueve una cultura de responsabilización por resultados. Un modelo que cuenta con un enfoque organizativo y funcional y con una filosofía subyacente de gestión dirigida al cumplimiento de objetivos que previamente hayan sido fijados de forma concreta y evaluable.
Fragmentos del artículo 108 quarter de la LRJSP:
(…)
ENTRADAS ANTERIORES SOBRE FONDOS NGEU:
https://rafaeljimenezasensio.com/2020/12/16/fondos-europeos-entre-politica-y-gestion/
https://rafaeljimenezasensio.com/2020/11/15/fondos-europeos-gobierno-abierto-e-integridad/
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