Clientelismo "versus" Administración impersonal. Fukuyama: El valor de las instituciones (II)

Francis Fukuyama, Orden y decadencia de la política. Desde la Revolución industrial hasta la globalización de la democracia, (Deusto, 2016, 774 pp.).

"Los sindicatos en el sector público se han convertido en parte de una élite que utiliza el sistema político para proteger sus propios intereses, bloquean las reformas y contribuyen a la decadencia política"

“La sociabilidad humana natural se basa en la selección por parentesco y el altruismo recíproco; es decir, la preferencia por la familia y los amigos. Mientras los órdenes políticos modernos tratan de promover un gobierno impersonal, las élites de la mayoría de las sociedades tienden a recurrir a redes de familiares y amigos” (Fukuyama, p. 43).

“Las reformas son poco frecuentes, aunque solo sea porque también lo es poco frecuente el talento político para convertirlas en realidad” (S. P. Huntington, El orden político en las sociedades en cambio, Paídós, 2014, p. 304)
 

Blog La Mirada Institucional.- Rafael Jiménez Asensio.-  Si el primer volumen de esta impresionante obra era importante desde el análisis institucional, el segundo supera con creces las expectativas abiertas. En este comentario solo nos ocuparemos de la primera parte de este volumen (“El Estado”) y, más concretamente de la emergencia de una Administración profesional e impersonal frente al clientelismo (o las formas de patrocinio) que –como expone brillantemente Fukuyama- con tanta fuerza arraigaron en todas las latitudes del globo. Dejamos para una última entrada el apasionante tema (aunque especialmente centrado en la situación político-constitucional de Estados Unidos) de la decadencia política. 

Acceso al pdf del primer capítulo del libro

La tesis del autor es sencilla de formular, pero no fácil de explicar: China inventó el Estado moderno, con una tradición de administración profesional (mediante el acceso a las funciones públicas por criterios competitivos y no patrimoniales), aunque sufrió un largo proceso de “repatrimonialización”, luego superado. A partir de 1800 el desarrollo político estuvo fuertemente condicionado por el crecimiento económico y por los cambios tecnológicos que aceleradamente se fueron imponiendo hasta 
alcanzar velocidad de vértigo en nuestros días.

Aunque las dimensiones políticas, sociales y económicas pueden seguir senderos distintos, como ya vaticinó Huntington. El éxito de la modernización consiste en un desarrollo paralelo de todas esas dimensiones. Y, como bien sentencia Fukuyama: “La primera y más importante institución de la que carecen los Estados frágiles o fallidos es un gobierno competente. Un gobierno, antes de estar limitado por la ley o la democracia, tiene que existir. Esto significa, en primera instancia, el establecimiento de un ejecutivo centralizado y una 

administración pública”.

Y este juicio conduce derechamente al autor al análisis del estudio de la Administración Pública. En línea con lo tratado en el primer volumen, la transcendencia de la construcción del Estado y de una Administración profesional a través de la implantación del principio de mérito se convierte en la clave de bóveda de un Estado impersonal, alejado de las prácticas de patrocinio o patronazgo, también clientelares. Con ese objeto bien trazado, Fukuyama analiza cinco casos de evolución desigual de construcción de ese Estado imparcial, algunos de éxito, otros fracasados y algún otro tardío, como son Prusia (Alemania), Grecia, Italia, Reino Unido y Estados Unidos. Capítulos todos ellos de imprescindible lectura para todos aquellos estudiosos de la Política o de la Administración Pública, pero también para los ciudadanos interesados en la 

cosa pública. Ni qué decir tiene que de lectura obligada para políticos. Fukuyama sigue aquí a pies juntillas el esquema diseñado por Weber, planteamiento correcto, pero tal vez hubiese sido oportuno fijar el punto de atención también en la alta administración o en la dirección pública (senior civil service), algo que no trata en este libro.

Weber

La construcción de Weber, en efecto, se proyectó sobre la administración alemana, no sobre la estadounidense que este autor consideraba corrupta. En Prusia se construyó antes un Estado imparcial que un sistema democrático y eso, para el autor, es determinante. Sin embargo, el proceso de transición de una administración patrimonial a otra moderna duró casi dos siglos. Pero ya desde finales del siglo XVIII –como entre nosotros estudió tempranamente Alejandro Nieto- se introdujeron exámenes (y también exigencias de titulación) para la promoción y posteriormente para el acceso a la función pública. A pesar de los altibajos que se han producido en algunos momentos, “la política clientelista no se dio en Alemania”, al menos en los términos que se verán en 
otros países. Es cierto que Fukuyama presta poca o ninguna atención al “paréntesis nazi”. Tal vez allí algunas objeciones habría que plantear a su tesis, aunque no se trató de clientelismo en el sentido estricto del término, sino de algo más grave: la “totalización” de la propia Administración Pública.

Las perversas consecuencias del clientelismo se analizan en dos casos: Grecia e Italia. Dos países que forman parte de la Unión Europea ofrecen dos (malos) ejemplos de clientelismo, que muestran de forma precisa que este no solo es un fenómeno de países del tercer mundo. La selección de estos dos casos de patología clientelar no abarca, en principio, a España. La razón estriba en que, según Fukuyama, Francia y España fueron dos ejemplos de construcción de un Estado “centralizado” (o de una administración pública) a través de un “absolutismo relativo” durante el Antiguo Régimen que tuvo continuidad en el siglo XIX, reforzándose el papel de las estructuras administrativas, algo correcto en el caso francés, pero mucho más discutible en nuestro caso. La profesionalización de la función pública francesa tiene algunos precedentes en el

 Antiguo Régimen, comienza su asentamiento con Napoleón, pero tarda en consolidarse buena parte del siglo XIX. El caso de España es diferente, la profesionalización de la función pública (salvo los cuerpos especiales) es muy tardía, pues no se alcanza hasta bien entrado el siglo XX (1918), cuando los empleados públicos adquieren el estatus de inamovilidad. Ese retraso tendrá consecuencias trascendentales, sin duda, sobre la implantación de una política caciquil primero y luego de clientelismo, que atraviesa con mayor intensidad buena parte de nuestra historia reciente hasta llegar a la actualidad.

La tesis de Fukuyama es que Grecia e Italia, por el contrario, no desarrollaron administraciones modernas antes de convertirse en democracias electorales (algo que se repetirá también en el caso estadounidense). El resultado está a la vista: una incapacidad crónica para controlar el empleo público, un clientelismo extendido, así como una desconfianza social en la administración pública a la que se une una mala calidad de la administración. En el caso de Grecia expone cómo los partidos (especialmente ND y PASOK) han llevado a cabo “una ampliación de una forma de clientelismo más sofisticada” y asimismo prestaron ninguna atención a la calidad democrática del gobierno. Eso pareció importar muy poco hasta la llegada de la crisis del euro en 2009. El resultado es un país roto.

En Italia la construcción del Estado es tardía asimismo. Durante los años 1860 a 1922 el sistema de clientelismo (patrocinio) tuvo efectos devastadores (algo similar ocurrió en España: ver, por ejemplo, nuestro trabajo “España: un país sin frenos” http://rafaeljimenezasensio.com/lecturas-y-citas/). La tensión Norte-Sur ha sido sin duda un factor importante en ese retraso en la construcción de un Estado impersonal, pero la “cultura del favoritismo político” se prolongó y asentó tras la Segunda Guerra Mundial y es un problema en absoluto del todo solventado. En ambos países, según el autor, “los gobiernos se convirtieron en fuentes de patrocinio y, posteriormente, de clientelismo descarado a medida que los sistemas se democratizaban y pasaban a la participación política masiva” (p. 173). Algo que también ha sucedido en España, aunque la intensidad (al menos de la presencia de la corrupción sistémica en la Administración Pública en épocas recientes) no haya sido tan intensa en el nivel central de gobierno y en algunas Comunidades Autónomas, pero sí en otras y en el ámbito local.

Los casos del Reino Unido y de Estados Unidos son, ciertamente, pasajes de la obra de indudable interés y extraordinariamente tratados. Durante el siglo XIX ambos países tuvieron “sistemas de patrocinio” de igual o parecida intensidad a los de Grecia e Italia (o, incluso, de España). Sin embargo, ambos evolucionaron hacia administraciones profesionales, en el caso del Reino Unido de forma más rápida y en Estados Unidos a través de un proceso de mayor lentitud.

Inglaterra, pionera

El origen del servicio civil británico, a partir del Informe Northcote-Trevelyan 1854, un documento de poco más de veinte páginas que representaba una ruptura con una cultura de patronazgo en la provisión de los empleos públicos, es excelentemente analizado, haciéndose eco el particular contexto y de los pasos que se hubieron de dar hasta su implantación definitiva. A partir de 1870, el Reino Unido ya disponía de una Administración imparcial, bastante antes de que se democratizara plenamente el país y ello sentó las bases de una Administración profesional que, sin apenas resquicios, respetaron todas las fuerzas políticas en liza.

El caso de Estados Unidos fue distinto, pues demuestra que sin perjuicio de que la sociedad estadounidense se estaba modernizando el clientelismo sobrevivió algunas décadas a ese proceso. A pesar de ser la cuna de un sistema constitucional de equilibrio de poderes ciertamente envidiable y ser asimismo un país que abogó de forma temprana, formalmente al menos, por la igualdad electoral (al menos de los varones blancos), así como caracterizado “por la calidad del liderazgo político de la fundación”, Estados Unidos “inventó” el clientelismo (o lo que se conoce como el spoils system) en la época del Presidente Jackson a través de la “doctrina del sencillez del trabajo (administrativo), que es tan simple y sencillo que cualquier hombre inteligente podía desempeñar. Un dato muy conocido. Menos quizás es la tesis que mantiene Fukuyama: “Sin embargo, según la terminología que hemos usado anteriormente –concluye, el gobierno de los Estados Unidos durante el período comprendido entre 1789 y 1828 era propiamente un sistema de patrocinio”. Frente a la tesis de un Ejecutivo enérgico de Hamilton, se impuso la concepción de Jefferson de una administración limitada y cuyos puestos se proveían entre notables de modo discrecional. No es extraño así que el propio Lincoln muchas décadas después se quejara amargamente “del interminable flujo de buscadores de cargos con el que tenía que tratar”.

Ese clientelismo era particularmente acusado en el ámbito local de gobierno. Y el final (o el comienzo del final) de ese “sistema de expolio” (o como lo denomina el traductor “del sistema de enchufes”) se produjo a partir de la aprobación de la Pendleton Act de 1883, aprobada en un contexto complejo tras el asesinato del recién elegido Presidente Garfield en 1881 por un aspirante a un empleo público (cuestión tratada de forma excelente por el profesor Víctor Lapuente en alguno de sus escritos). Pero la implantación real del sistema de mérito tardó en llegar. Hizo falta un movimiento ciudadano importante, así como no poco empuje intelectual y político para que la función pública se profesionalizase y la integridad profesional de sus miembros fuera una nota distintiva. Ese desmantelamiento gradual del spoils system dio como resultado –en palabras de Fukuyama- que Estados Unidos no haya tenido hasta la actualidad “un Estado de alta calidad como el que existe en otras democracias ricas como Alemania o Suecia”.

 

Lecciones o conclusiones

De ese proceso el autor extrae una serie de lecciones aplicables a cualquier país que pretenda reducir el clientelismo y apostar por la profesionalización de la Administración Pública (por tanto, también interesantes para España), que sucintamente son:

 1ª) El proceso de reforma (de la Administración) es profundamente político, no técnico; 2ª) La coalición política a favor de la reforma tiene que basarse en grupos que no tienen demasiadas implicaciones en el sistema existente; 3ª) La ideas son decisivas y el debate público acerca de la base moral del empleo público es un aspecto crítico; 4ª) la reforma requiere mucho tiempo y se beneficia siempre de un liderazgo fuerte; y 5ª) Los sindicatos en el sector público se han convertido en parte de una élite que utiliza el sistema político para proteger sus propios intereses, bloquean las reformas y contribuyen a la decadencia política. Un aspecto este último que será objeto de un último comentario a esta importantísima obra. Allí me remito.

Post relacionado: Fukuyama: el valor de las instituciones (I)
 Francis Fukuyama, Los orígenes del orden político. Desde la prehistoria a la Revolución francesa, Deusto, 2016, 716 pp.

“Las instituciones modernas no pueden transmitirse sencillamente a otras sociedades sin hacer referencia a normas existentes y a las fuerzas políticas que las sostienen. Construir una institución no es como construir una presa hidroeléctrica o una red de carreteras. De entrada requiere trabajar muy duramente para convencer a la gente de que es necesario un cambio institucional, crear una coalición a favor del cambio que pueda vencer las resistencias de los interesados en que se mantenga el mismo sistema y, posteriormente, condicionar a la gente para que acepte el nuevo conjunto de conductas como algo rutinario y esperado” (Fukuyama, p. 673)