"Los municipios afirman que parte del gasto que aprueban o ejecutan se debe a que otros niveles de gobierno hacen dejación de sus responsabilidades"
INAP.- En este trabajo se analiza la trayectoria competencial de los entes municipales desde el llamado Pacto local, cuyo fin principal era potenciar su autonomía mediante la atribución de competencias que completasen las que aquellos ya ejercían, hasta la configuración del mapa competencial municipal en la actualidad. Para ello se examina el nuevo modelo de competencias diseñado por la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local comprobando como, prácticamente, se suprime la posibilidad de descentralización competencial en los municipios. El trabajo se concluye con el estudio de las disposiciones de desarrollo dictadas por las comunidades autónomas en las que se trata, fundamentalmente, de clarificar la confusa regulación estatal y de bloquear la recentralización competencial pretendida por el legislador básico.
Por M.ª Antonia Arias Martínez, Profesora Titular de Derecho Administrativo en la Universidad de Vigo. El artículo se publicó en el número 40 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, 2015)
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| Fachada del Ayuntamiento de Badajoz |
La reordenación tanto del mapa competencial como de la planta local es un tema de organización territorial que transcurridos más de treinta años desde la aprobación del texto constitucional permanece abierto. Como es sabido, las comunidades autónomas han absorbido todo el protagonismo ganando competencias y recursos dejando a los entes locales en un segundo plano(1). Son muchas las voces que desde diferentes ámbitos, jurídico, político o social han venido reclamando, sin éxito, la necesidad de una reforma estructural de los entes locales(2). En la actualidad, en estrecha conexión con la compleja situación de crisis que vive nuestro sistema económico-financiero las exigencias de reforma local han resurgido con fuerza vinculadas al catálogo de soluciones propuestas para contener el déficit público(3).
Así se sostiene la necesidad de llevar a cabo una reforma de la planta local y de clarificar el actual modelo competencial partiendo de que una parte importante de los presupuestos de los ayuntamientos se dedica a financiar competencias o a prestar servicios que no les han sido asignados específicamente por las leyes, estando ante lo que se ha dado en llamar actividades impropias de los entes locales.
Se parte, desde un punto de vista fundamentalmente político, de que este tipo de actuaciones conllevan la existencia de gastos impropios o no obligatorios siendo, en buena parte, el origen de importantes dificultades financieras(4). Por un lado, los municipios afirman que parte del gasto que aprueban o ejecutan se debe a que otros niveles de gobierno hacen dejación de sus responsabilidades, de modo que aquellos "se ven social y políticamente obligados a prestar dichos servicios no asignados competencialmente, puesto que son las administraciones más próximas al ciudadano y sobre ellos recae directamente la presión de la demanda por dichos servicios". Mientras, desde la perspectiva de las Administraciones de nivel superior, se argumenta que lo que se produce es una asunción voluntaria de competencias legalmente no asignadas a los municipios(5). Parece que, de lo que no hay duda, es de la necesidad de clarificar las competencias municipales y de vincular el sistema competencial municipal al principio de suficiencia financiera(6).
Recomendación del Tribunal de Cuentas
Tomando esta situación de partida, el Tribunal de Cuentas, recomendó replantearse el mapa municipal y racionalizar las estructuras administrativas, además defendió la necesidad de establecer un nuevo sistema de asignación de competencias municipales que clarificase el modelo actual(7).
Por su parte, el gobierno, en estrecha conexión con las recomendaciones del Tribunal de Cuentas, apuesta por mejorar la competitividad y la eficiencia de las administraciones públicas y por la eliminación de duplicidades y la delimitación de las competencias de la Administración local, con la finalidad de garantizar la sostenibilidad de su financiación(8).
Se parte de la necesidad de clarificar las competencias de los niveles locales del gobierno y erradicar la duplicidad funcional siguiendo el criterio de "una Administración una competencia". Este podríamos decir que es el leitmotiv de la Ley 27/2013 de racionalización y sostenibilidad de la Administración local (en adelante LRSAL)(9). Esta norma en su Exposición de Motivos manifiesta que:
“la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de Régimen Local , diseñó un modelo competencial que ha dado lugar a disfuncionalidades, generando en no pocos supuestos situaciones de concurrencia competencial entre varias Administraciones Públicas, duplicidad en la prestación de servicios, o que los Ayuntamientos presten servicios sin un título competencial específico que les habilite y sin contar con los recursos adecuados para ello, dando lugar al ejercicio de competencias que no tienen legalmente atribuidas ni delegadas y a la duplicidad de competencias entre Administraciones”.
Así pues, se considera que el sistema competencial local diseñado en la legislación de régimen local era la causa determinante de que en ciertos sectores de actividad se produjesen duplicidades funcionales entre las distintas administraciones territoriales. Por ello, se consideró necesario definir con precisión las competencias que deben ser desarrolladas por la Administración local, diferenciándolas de las competencias estatales y autonómicas.
“Las entidades locales no deben volver a asumir competencias que no les atribuye la ley y para las que no cuenten con la financiación adecuada. Por tanto, solo podrán ejercer competencias distintas de las propias o de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública”.
El legislador no puede desconocer en el desempeño de dicha tarea de clarificación competencial principios como el de autonomía local, subsidiaridad o el de proximidad en la toma de decisiones. Obviar dichos principios implicaría una vulneración tanto del Texto Constitucional de 1978 como de la Carta Europea de Autonomía Local (en adelante CEAL). En este sentido, cabe recordar que son décadas las que han pasado desde que los entes locales han comenzado a reivindicar con fuerza un proceso de descentralización competencial y la consiguiente dotación presupuestaria desde el Estado y, sobre todo, desde las comunidades autónomas.
Pues bien, en todo este proceso de simplificación competencial en el diseño normativo que se está gestando en la actualidad, cabe preguntarse qué lugar ocupa la descentralización competencial del Estado y las comunidades autónomas hacia los entes locales y, concretamente, en los municipios. Este pretende ser el objeto de estudio de nuestro trabajo. Para ello, se parte del examen del estado de la cuestión en la normativa estatal y autonómica previa a la aprobación de la LRSAL . Con este fin se realiza, en primer término, una breve exposición de los acuerdos adoptados en el marco del llamado Pacto Local y, en segundo lugar, se analizan los preceptos contenidos en los denominados estatutos de segunda generación que se ocupan de regular cuestiones competenciales en el ámbito local. Este es el punto de partida que tomamos para examinar en qué medida la nueva configuración del diseño competencial de los entes municipales comprendida en la actual legislación básica estatal ha supuesto un avance o, por el contrario, un retroceso, frente a las demandas competenciales planteadas por parte de las entidades municipales. A lo largo del año 2014 las comunidades autónomas han ido aprobando las normas de desarrollo de la LRSAL ocupándose, fundamentalmente, con esta regulación de clarificar la confusa regulación estatal y de bloquear la recentralización competencial pretendida por el legislador básico. Por ello, la última parte de este trabajo se dedica a abordar con detenimiento el estudio de esta normativa autonómica.
II. La redescentralización
En el año 2005 el Ministerio de Administraciones Públicas ponía de manifiesto a través del Libro blanco para la Reforma del Gobierno Local que “El modelo de competencias locales vigente en España se ha mostrado insuficiente para satisfacer un mínimo razonable de expectativas: el sector local sigue anclado en la gestión de apenas el 15 por 100 del gasto público (...) Ello es indicativo de que el gasto público no ha sido objeto de descentralización a los municipios de modo paralelo a las demandas que la sociedad plantea a sus ayuntamientos”(10).
Precisamente, con el fin de conseguir ese objetivo de descentralización se inició un proceso de elaboración de pactos locales en las comunidades autónomas con el objeto de poner en marcha la llamada segunda descentralización y estudiar las competencias susceptibles de asignación y los consiguientes problemas jurídicos, económicos y de gestión que pueden derivarse del mismo. Los instrumentos específicos previstos en la mayor parte de los casos se concretan en la transferencia y delegación de competencias.
Así pues, una forma de potenciar la autonomía de los entes locales será mediante la atribución de nuevas competencias en términos de transferencia o delegación que vengan a completar ese irreductible núcleo competencial diseñado por la legislación básica estatal(11).
Como es conocido, las diferencias esenciales entre ambas técnicas son: (i) mientras que la transferencia implica la transmisión de la titularidad de la competencia, la delegación únicamente transfiere el ejercicio, de forma que el delegante mantiene la titularidad; (ii) mientras que la transferencia exige una norma con rango de ley para hacerse efectiva, la delegación se realiza a través de una disposición o acuerdo de delegación y (iii) en cuanto a los controles, mientras que las competencias transferidas son ejercidas sin controles de oportunidad, aunque sí de legalidad, cuando se trata de competencias delegadas, el titular de la competencia se reserva un pleno control, tanto de oportunidad como de legalidad, con el fin de asegurar que el ente delegado ejerce la competencia de conformidad con las directrices establecidas por el delegante. En definitiva, la delegación es más un instrumento de colaboración entre las distintas Administraciones que un mecanismo de transmisión de competencias entre ellas(12) lo que permite afirmar que únicamente la transferencia de competencias implica una efectiva descentralización competencial.
II.1. La descentralización estatal: el llamado Pacto Local
Tras la promulgación de la Constitución las circunstancias histórico-políticas del momento provocaron una comprensible preocupación por construir el Estado de las Autonomías, lo cual produjo el inaceptable, por desmedido, postergamiento del desarrollo de la autonomía local(13). No obstante, una vez consolidadas las comunidades autónomas era necesario llevar a cabo una profunda reordenación del sistema financiero(14) y competencial de los entes locales. A ello ya se hacía referencia expresa en la Exposición de Motivos de la Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificación de la LBRL donde se apuntaba que "han transcurrido más de doce años desde la aprobación de la Ley 7/1985 y desde distintos sectores, entre los que se encuentra la Federación Española de Municipios y Provincias, se ha criticado que, ni por parte del Estado, ni de las Comunidades Autónomas, al legislar en los ámbitos materiales señalados en el artículo 25 de dicha ley, se desarrolló de forma sustantiva la atribución de competencias a los municipios, por lo que, durante este periodo, se vino generando un movimiento reivindicativo municipal para la consecución de un nuevo marco de las competencias que procure una mayor descentralización hacia los municipios". Leer+
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