Los órganos colegiados locales en la nueva Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público

"Hay que tener en cuenta que no cualquier unidad administrativa que integra a más de tres personas es propiamente un órgano colegiado"

 

Francisco Velasco Caballero. Blog Instituto de Derecho Local-UAM.- Como es sabido, en su texto original la LRJ-PAC incluía una extensa regulación de los órganos colegiados. Pero una buena parte de esa regulación fue considerada no básica por el Tribunal Constitucional (STC 50/1999), por exceder de la competencia estatal ex art. 149.1.18 CE sobre “bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas”.

 

Ayuntamiento de Orense

Conforme a este juicio de constitucionalidad, ahora la nueva LRJSP contiene dos grupos normativos para los órganos colegiados. Uno básico y restringido, aplicable a todas las Administraciones públicas (Subsección 1ª, de la Sección 3 ª, del Capítulo I, del Título Preliminar de la ley, arts.: 15 a 18 LRJSP); y otro más extenso y detallado, aplicable sólo a la Administración General del Estado y sus entidades dependientes (Subsección 2ª, de la Sección 3 ª, del Capítulo I, del Título Preliminar de la ley, arts.: 19 a 22 LRJSP). La regulación básica estatal admite, en todo caso, modulaciones o singularidades para la Administración local.

 

En primer lugar, porque la DA 21 ª LRJSP (al igual que ya hacía la DF 1ª LRJ-PAC) exceptúa directamente del régimen común a los “órganos colegiados de gobierno de las entidades locales”. Son tales órganos colegiados, en los ayuntamientos, el pleno y la junta de gobierno. A ellos se aplica el régimen específico de la LBRL y, conforme a ella, el reglamento orgánico de cada municipio. En segundo lugar, para los órganos colegiados locales que no sean calificables como “órganos de gobierno” también caben excepciones en la aplicación de la LRJSP. De dos formas. De un lado, porque cualquier otra ley válida estatal, por ser del mismo rango y posición ordinamental que la LRJSP (como la LBRL, o el TRRL) puede ser aplicada de forma preferente cuando sea posterior en el tiempo o puede ser considerada como especial. Y de otro lado, porque el art. 15.1 LRJSP (reiterando lo ya dicho por el art. 22.1 LRJ-PAC) expresamente se establece que el régimen legal común de los órganos colegiados se entiende “sin perjuicio de las peculiaridades organizativas de las Administraciones Públicas en que se integran”. Según esto se puede afirmar, por ejemplo, que en el funcionamiento de las juntas de distrito (órgano colegiado característico de los municipios no calificable a priori como “órgano de gobierno”) se puede exceptuar la aplicación de preceptos de la LRJSP cuando estos puedan afectar a la propia naturaleza singular de estos órganos desconcentrados municipales.

 

Unidad administrativa vs órgano colegiado

Aparte de todo lo anterior, hay que tener en cuenta que no cualquier unidad administrativa que integra a más de tres personas es propiamente un órgano colegiado. Hay que distinguir, en este sentido, entre un órgano colegiado y un “grupo de trabajo”. Siguiendo el criterio que para la Administración General del Estado fija el art. 20.1 LRJSP (que a su vez reitera el anterior art. 38 LOFAGE), se puede decir con carácter general que los órganos colegiados (a diferencia de los simples “grupos de trabajo”) tienen atribuidas competencias administrativas: de decisión, propuesta, asesoramiento o control. Aunque esta distinción no es una norma básica de la LRJSP –y por tanto no imperativa para las entidades locales- contiene un criterio lógico perfectamente trasladable al ámbito local. Y, en consecuencia, se puede afirmar que las simples “comisiones” o “grupos de trabajo” que puedan crearse en las entidades locales, cuando carecen de atribuciones precisas, no se someten al régimen de funcionamiento de los arts. 15 a 18 LRJSP. Cabe, incluso, que estas comisiones o grupos estén previstos como tales en los reglamentos orgánicos municipales, lo cual no les confiere por sí la categoría de órganos colegiados.

 

Dentro de la subsección de normas básicas, en líneas generales se reproduce la anterior regulación (básica) de los arts. 22, 25.1, 26 y 27.1 LRJ-PAC. Dos son, no obstante, las diferencias generales:

 

a) En primer lugar, en los arts. 15 a 18 LRJSP incluye algunas nuevas normas básicas que no estaban anteriormente en la LRJ-PAC. Así, la exigencia de que el acuerdo de creación y las normas de funcionamiento de los órganos colegiados con poder decisorio frente a terceros se publiquen en un diario oficial (art. 15.3 LRJSP), lo que en el ámbito local podría ser el boletín oficial del ayuntamiento (donde exista), el boletín oficial de la provincia, o el boletín oficial de la comunidad autónoma. También se incluye ahora en el art. 16 LRJSP una identificación sucinta de las funciones propias del secretario de cada órgano colegiado y se detalla el contenido de las actas, así como su forma de aprobación (art. 18 LRJSP). En estas normas se contienen criterios mínimos de seguridad jurídica que, aunque sin duda amplían el campo de la regulación básica estatal, en comparación con la actualmente vigente, con carácter general pueden considerarse amparadas en la competencia básica estatal ex art. 149.1.18 CE.

 

b) En segundo lugar, los nuevos arts. 17.1 y 18.1 LRJSP pretenden generalizar los medios electrónicos en la convocatoria, celebración y actas de las sesiones de los órganos colegiados. En puridad, esto no es una verdadera novedad en el régimen de los órganos colegiados. Ya en la actualidad, la DA 1ª de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, permite a los órganos colegiados constituirse y adoptar acuerdos utilizando medios electrónicos. A esta norma básica la propia DA 1ª de la Ley 11/2007 añade algunas garantías para estas sesiones electrónicas, aunque sólo aplicables a la Administración General del Estado. El nuevo art. 17.1 LRJSP reitera la autorización general, a cada órgano colegiado, para celebrar sus sesiones por medio de medios electrónicos. Pero además, para vencer reticencias detectadas ya en la aplicación de la Ley 11/2007, el art. 17.1 LRJSP expresamente declara que las sesiones electrónicas a distancia no necesitan de una previsión normativa o estatutaria expresa al respecto (art. 17.1 LRJSP). También, ahora se prevé que sólo excepcionalmente la normativa propia del órgano se pueda excluir la posibilidad de actuación a distancia. Hay que considerar, pues, que han quedado derogadas cualesquiera normas o reglamentos internos que actualmente limitaran o impidieran la celebración de sesiones a distancia. Esto es, a partir de la entrada en vigor de la LRJSP todo presidente de órgano colegiado –con independencia de lo que establezca el reglamento interno del órgano- podrá convocar una reunión a distancia del órgano colegiado. Esta facultad sólo podrá impedirse, para órganos colegiados ya existentes, si con posterioridad a la entrada en vigor de la LRJSP, y en supuestos o con motivos excepcionales, se modifican las normas que rigen el funcionamiento del órgano (reglamento interno). Por otro lado, para hacer realidad las sesiones a distancia, el art. 17.1 LRJSP establece ciertas reglas encaminadas a garantizar que, en el formato electrónico de que en cada caso se trate (telefónico, audiovisual, informático), se garanticen la correcta celebración de la reunión. Aquí la LRJSP incorpora y desarrolla algunas reglas que ya apuntaba de forma rudimentaria la DA 1ª.1 de la Ley 11/2007, aunque sólo para la Administración General del Estado.

Ahora estas reglas pasan a ser régimen básico de todas las Administraciones públicas. Las garantías mencionadas se refieren no sólo a la convocatoria y a la identidad de los participantes, sino también y fundamentalmente a la necesidad de que exista presencia simultánea (“en tiempo real”), aunque a distancia, de todos los miembros en el desarrollo de la sesión. Por último, la electrificación de los órganos colegiados también se expresa en el régimen de las actas, previéndose ahora expresamente que el acta de cada sesión incorpore una grabación, en cuyo caso se simplifica el contenido escrito de dicha acta (art. 18.1 LRJSP). También se prevé ahora la aprobación del acta por medios electrónicos (art. 18.2 LRJSP).

 

Más allá de la regulación básica de los arts. 15 a 18 LRJSP, el régimen de los órganos colegiados locales puede, en hipótesis, regularse por ley autonómica de desarrollo (bien general, para todas las Administraciones públicas en la comunidad autónoma; bien específica, para la Administración local). Pero a la vista de la escasa actividad legislativa de algunos parlamentos autonómicos (como la Asamblea de la Comunidad de Madrid) no es previsible que ese desarrollo autonómico llegue a producirse. En defecto de regulación autonómica, los reglamentos orgánicos de cada municipio pueden complementar directamente la regulación básica de la LRJSP. Pues recuérdese que directamente el art. 4.1 a) LBRL reconoce a los municipios la potestad de organización, que bien puede hacerse en forma normativa, mediante reglamento orgánico. Esa posible regulación municipal de los órganos colegiados, en desarrollo de los arts. 15 a 18 LRJSP, bien pude tomar como referencia la regulación que sólo para la Administración General del Estado contienen los arts. 19 a 22 LRJSP. Así, las funciones del presidente, miembros y secretario de los órganos colegiados; la forma de creación de los órganos colegiados; y las posibles funciones o tareas (decisorias, de control o de informe) que se le pueden atribuir. En esta posible regulación hay que tener en cuenta, en todo caso, que cuando un órgano colegiado va a ejercer competencias atribuidas anteriormente a otros órganos, o que van a participar de forma determinante en el ejercicio de funciones que anteriormente se ejercían por un órgano en solitario, tal órgano colegiado ha de crearse por el mismo órgano y la misma forma jurídica que reguló el órgano y la competencia hasta ese momento ejercida por el órgano monocrático antecedente.

 

La LRJSP no contiene, por sí misma, ninguna opción política o administrativa de principio en relación con los órganos colegiados. Simplemente se limita a regular su composición y funcionamiento. En ese marco legal formal caben diversas opciones políticas para cada Administración pública. Una de las políticas administrativas posibles consiste en reducir lo máximo posible la existencia de órganos colegiados (más allá de los impuestos directamente por leyes o reglamentos), siguiendo el reciente ejemplo estatal del Real Decreto 776/2011, de 3 de junio. Esta opción tiene a su favor el principio de economicidad (art. 31.2 CE), el de seguridad jurídica (art 9.3 CE), que aboga por la previsibilidad y recognoscibilidad de los órganos y cargos públicos, e incluso el principio de responsabilidad (art. 9.3 CE), que exige precisión en la imputación de la actividad pública a concretos sujetos. Téngase en cuenta, en este sentido, que los órganos colegiados, si bien permiten el ejercicio de competencias concurrentes de varios órganos, al mismo tiempo ocultan al ciudadano a qué concreto órgano o cargo es directamente imputable (y por tanto, en su caso también reprochable) una concreta actuación o decisión.