La potestad reglamentaria de los Ayuntamientos

La Junta de Gobierno Local,  también participa o puede participar puntualmente del ejercicio de esta potestad, de forma más frecuente en los municipios de gran población


Víctor Almonacid.- Blog NosoloAytos. Vaya por delante, por si hubiera dudas, que los Ayuntamientos pueden (y deben) dictar normas: las ordenanzas (como las ordenanzas fiscales), los reglamentos (como el reglamento orgánico), las cartas de participación ciudadana, el plan general, el presupuesto, las bases de ejecución del presupuesto, las bases de subvenciones o de oposiciones, los pliegos de contratos, los convenios laborales y pactos de funcionarios, etc…

Estas normas o cuasinormas, tienen una vocación reguladora, eficacia erga omnes, y en definitiva naturaleza reglamentaria. Los reglamentos son un tipo de norma y como tales forman parte del ordenamiento jurídico. Dicho esto la pregunta que surge es: ¿tiene sentido (y utilidad) la potestad reglamentaria en los Ayuntamientos?

La respuesta a esta pregunta podría tener interés en cualquier instante, pero quizá más en el presente, en un momento no solo de cambio de gobernantes, sino de crisis del principio de división de poderes, de dispersión del mismo poder legislativo, y, consecuentemente, de proliferación de normas de distinto rango y origen: Tratados Internacionales, Tratados Constitutivos, Constitución, Estatutos de Autonomía, Directivas y Reglamentos de la UE, Leyes del Estado (algunas de ellas orgánicas), Leyes de las CCAA, Reales Decretos Ley, Reales Decretos legislativos, Reales Decretos del Consejo de Ministros, Órdenes Ministeriales, Decretos autonómicos, Reglamentos de las Cámaras… Todo un lío del que dimos buena cuenta en 50 sombras de Ley.

Por todo ello consideramos interesante que Nosoloaytos dedique una entrada a la potestad normativa de los Aytos, una de las principales de entre todas las que ostentan.

Hipertrofia normativa

Podría argumentarse en contra de esta potestad reglamentaria. ¿Acaso no hay ya suficientes normas? Desde luego que sí: una locura de normas. No negamos la mayor. El sistema continental fomenta la hipertrofia normativa, y España, donde se calcula que coexisten unas 200.000 normas en vigor, no es en absoluto una excepción. Evidentemente se dice con razón que la ignorancia de ley no exime de su cumplimiento, porque de lo contrario ni el gran García de Enterría, que desde luego tampoco se las sabía todas, debería haberlas cumplido.

El legislador (los distintos legisladores en realidad), es muy prolífico. Pero esto lejos de ayudar confunde, sobre todo en un régimen burocrático en el que los juristas, y los puristas, suelen realizar estudios legales y adoptar criterios interpretativos desde la óptica de que lo que no está regulado no se puede hacer. Es cierto que hay tantas normas que de inicio uno tiene esta sensación, pero en nuestra opinión esta manera de entender el Derecho parte de un error de concepto. En efecto, hay tantas normas que si un día a uno le surge un tema que, tras indagar primero en el hipocampo cerebral y después en las bases de datos no aparece en ninguna fuente conocida del Derecho (ley, costumbre, doctrina/jurisprudencia), lo consideramos ilegal en lugar de alegal. Lástima de no haber aplicado por ejemplo esa otra fuente, tan ignorada, que se llama “principios generales del Derecho”. Pero esos temas jurídicamente inéditos surgen, valga Internet como botón de muestra, y no podemos quedarnos estupefactos sin respuesta jurídica alguna mientras esperamos que el legislador nos salve el trasero y reaccione con la norma 200.001. No es necesaria. Debemos innovar nosotros mismos y la innovación no se hace con las leyes en la mano, sino más bien “a pesar de las leyes” -como decíamos en Innovando (también) en el marco normativo-.

 Jurídicamente hablando se puede innovar de muchas formas: con un informe jurídico, con un reglamento de administración electrónica, con un pliego de cláusulas administrativas generales, impugnando un acto administrativo concreto para generar jurisprudencia… Alguna de estas fórmulas presuponen el ejercicio creativo del Derecho, esto es legislar, lo cual evidentemente puede hacer un Ayuntamiento con absoluto respeto del principio de jerarquía normativa. Pero una vez respetado el mismo, encontrará sin duda mucho espacio de alegalidad donde desplegar este ejercicio de creatividad.

Decía Peter Drucker que “la innovación es la imitación inteligente”. Personalmente también hemos hablado en numerosas ocasiones de benchmarking, como aquí y sobre todo aquí. Quizá esta “copia inteligente” sea precisamente una buena técnica normativa para el ejercicio de la potestad reglamentaria local.

Una potestad que, después de todo, resulta necesario desarrollar para adaptar esos miles de normas a la organización, funcionamiento, servicios y características de los municipios, porque hay 8.122 y cada uno presenta sus propias peculiaridades (turístico, de montaña, área metropolitana, capital de provincia, rural, insular, muy grande, muy pequeño, con mucha población extranjera…). Esta adaptación es necesaria, además de por la citadas especialidades propias del lugar, por la notable falta de empatía del legislador estatal, e incluso del autonómico, con la problemática local. Y con el “tamaño”.

Como también decíamos en “50 sombras de Ley” (por cierto, nuestra mejor entrada), según la Ley de Contratos un Ayuntamiento pequeño puede adjudicar prácticamente todos sus contratos a dedo, salvo que alguna de las facturas supere los 18.000 euros más IVA (50.000 si es de obras), de conformidad con la propia Ley de contratos, una ley, evidentemente, hecha pensando en los contratazos de construcción de autopistas del Ministerio de Fomento, no en el suministro de lápices a una administración que tiene una oficina, tres despachos y cinco mesas. No siempre es culpa de la ley, evidentemente, esta falta de cobertura, y es que por muchas leyes que haya y por muchos artículos que estas tengan nunca abarcarán ni remotamente todos los supuestos de hecho y la casuística que puede presentar la realidad. Pero los técnicos y los responsables municipales sí conocen parte de esta casuística y por lo tanto pueden tenerla en cuenta y hasta cierto punto preverla (¿cuántas veces se han arrepentido de no haber previsto determinada vicisitud relativa a la ejecución del contrato en el pliego de cláusulas administrativas?).

Y una potestad, por cierto, que corresponde al Pleno corporativo, y en contadas excepciones al Alcalde, órgano ab initio desprovisto de esta potestad reglamentaria, pero que sin embargo aprueba algunos pliegos, bases de convocatorias, y dicta Bandos (estos últimos no son propiamente un reglamento, sino un simple recordatorio del cumplimiento de las normas de convivencia). La Junta de Gobierno Local, el otro órgano municipal por antonomasia, también participa o puede participar puntualmente del ejercicio de esta potestad, de forma más frecuente en los municipios de gran población.

Comenzábamos diciendo que los Ayuntamientos deben dictar normas, no muchas para no sobrecargar el abarrotado ordenamiento jurídico, pero sí las suficientes para regular adecuadamente sus relaciones jurídicas y la vida de su comunidad vecinal. Se trataría de normas que, para variar, no crearían más burocracia ni más problemas, sino que (incluso!) los solucionarían. Como en todo en la vida, la calidad por encima de la cantidad. Ver video