La figura del Directivo Público Local en la Ley de Función Pública de Andalucía

"El Estatuto Básico encomienda al Estado y a las Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbitos competenciales, el desarrollo de la figura del personal directivo público"

Por Tamara Muñoz.  esPúblico blog.- La primera referencia a la existencia de personal directivo en la Administración Pública española podemos encontrarla en el Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba la Ley de Funcionarios Civiles del Estado (LFCE), cuando al crearse el cuerpo de Técnicos de Administración Civil se les encomendó en las funciones de gestión y propuesta de carácter administrativo de nivel superior.

La aparición de la función directiva en la administración española se asoció a la adscripción a determinados puestos calificados como «de mayor responsabilidad», con total ausencia de criterio a la hora de efectuar esta última clasificación.

Posteriormente, la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública (LMRFP) en su modificación del año 1988, introdujo el régimen de libre designación como mecanismo de provisión de puestos de trabajo: « (…) en los puestos de Subdirector general, Delegados y Directores regionales o provinciales, Secretarías de altos cargos, así como aquellos otros de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo».

También se menciona al personal directivo en la hoy derogada la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), que establecía un modelo directivo estatal a medio camino entre lo politizado y lo funcionarial basado en la distinción entre órganos superiores y directivos; exigiendo que los segundos fuesen desempeñados en todo caso por funcionarios de carrera pertenecientes a cuerpos y escalas para cuyo ingreso se exigiera titulación superior.

Es por su parte la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos la que introduce como tal el concepto amplio de personal directivo (art. 23) siendo éste «el que ocupa los puestos de trabajo determinados como tales en el Estatuto de las mismas en atención a la especial responsabilidad, competencia técnica y relevancia de las tareas a ellos asignadas».

Con posterioridad, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) en su artículo 55 mantiene el modelo referido en la norma de 1997 derogada, en cuanto a lo que se refiere a distinguir entre los que serán considerados órganos superiores de los directivos. Se introducen ciertos matices pero tal distinción se mantiene.

Por su parte, el Estatuto Básico del Empleado Público de 2007 -hito histórico en el complejo proceso de evolución de la función pública en España- y su texto refundido reproducen las previsiones del artículo 13 de carácter básico, para el llamado personal directivo profesional; figura que vino a ser considerada una oportunidad para la modernización de la función directiva, dado el calificativo «profesional» y la pretensión de su significado.

Clasificar de esta forma diferenciada y particular a la dirección pública supone reconocer que hay determinadas personas en la Administración que desempeñan tareas directivas porque disponen de los conocimientos exigidos, las habilidades y destrezas requeridas y cuentan con la aptitud necesaria para su correcto desempeño y además acreditan las competencias necesarias para ello. La simple condición de funcionario no cualifica en principio para el desempeño de funciones directivas; pues estas funciones llevan aparejado acreditar experiencia, formación en técnicas y habilidades, así como disponer de una personalidad acorde con las exigencias de estos puestos.

Parece que se trata de perfilar una categoría distinta orientada al ejercicio de las funciones específicamente directivas, que no se encuadra explícitamente dentro del apartado segundo del artículo 8 (clases de empleados públicos) al considerar que el mismo se conforma de personal o bien funcionarial o bien laboral. La regulación del artículo 13 TRLEBEP es excesivamente escasa por indefinida, y hasta en tanto no de desarrollen las Leyes sobre función pública anunciadas en la propia norma básica estatal, algunos aspectos van a ser necesariamente objeto de resolución en sede judicial. Como vemos, el personal directivo se inserta entre la dirección política y la función pública superior de carrera.

En el ámbito local, es en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) -tras reforma por Ley 57/2003-se introduce este tipo de personal en el régimen singular para los municipios de mayor población (Título X – Coordinadores y Directores generales) y se requiere  atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia (artículo 130.3 LRBRL), que el mismo deberá efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas, de las Entidades Locales o con habilitación de carácter nacional que pertenezcan a cuerpos o escalas clasificados en el subgrupo A1, salvo que el Reglamento Orgánico Municipal permita que, en atención a las características específicas de las funciones de tales órganos directivos, su titular no reúna dicha condición de funcionario. En este precepto la LRBRL generaliza a todos los “órganos directivos” sin caracterizarlos de modo distinto ni determinar específicamente sus funciones.

Similares requisitos exige el artículo 32 bis LRBRL para personal directivo de Diputaciones Provinciales, Consejos y Cabildos Insulares.

Es importante hacer referencia además en la estructura organizativa de la administración de las entidades locales a la figura de los funcionarios con habilitación de carácter nacional (FHCN) cuyo régimen jurídico se encuentra en el Real Decreto 128/2018, de 16 de abril, que completa la normativa básica establecida en el artículo 92 bis LRBRL. Respecto a este colectivo de funcionarios del grupo A1, es importante reconocer la indudable labor directiva que desempeñan por su posición en la jerarquía administrativa y técnica de las corporaciones locales bajo el Alcalde y sus órganos colegiados, pero sin olvidar que tales funciones directivas son de otro tipo a las que nos referimos para el perfil de directivo público profesional que analizamos.

Definición de Directivo Público Profesional local

Existe un evidente problema terminológico a la hora de delimitar conceptualmente esta figura jurídica al no encontrar norma alguna que ofrezca una definición única y precisa de la misma; ni exista régimen jurídico específico que regule no sólo los rasgos generales, sino además sus funciones particulares.

Jurisprudencialmente, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha 740/2010, de 8 de febrero de 2010 (Rec. 90/2008), lo califica en mi opinión de forma muy acertada como «aquel profesional con capacidad de liderazgo que posee la formación y las habilidades necesarias para hacer que funcione adecuadamente el complicado engranaje administrativo, bajo la dirección del correspondiente gobierno de turno, y cuya gestión ha de quedar sometida a criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad y control de resultados en función de los objetivos previamente marcado».

Atendiendo al artículo 13.2 TRLEBEP la designación del personal directivo no tendría que basarse en una mera afinidad política o personal, sino en sus contrastadas cualidades, competencias y capacidades profesionales de dirección; dado que el legislador básico establece como principios que habrá que tenerse en cuenta sólo y exclusivamente la experiencia y conocimientos técnicos, evaluados de forma absolutamente objetiva. Junto al mérito y la capacidad, se exige además para su designación la idoneidad, en virtud de la cual se debe acreditar el perfil de competencias y habilidades específicas exigidos para el desempeño del puesto de trabajo.

Parece pues, que sería necesario identificar las capacidades de liderazgo de estos servidores públicos de alto nivel, partiendo de una previa definición de los puestos de carácter directivo en cada organización; así como del establecimiento de indicadores competenciales basados en los méritos y la formación directiva específica, que aseguren la imparcialidad, la integridad y la capacidad de liderazgo de los directivos públicos profesionales.

Otro aspecto a considerar en esta figura intermedia entre el perfil puramente técnico y el gobernante será no dejar de tener en cuenta que, desde los órganos políticos se fijarán los objetivos (estrategias y actuaciones a seguir) y en base a los mismos se proporcionarán orientaciones de dirección para los directivos profesionales de manera que éstos se dediquen a trabajar de forma alineada con dichos objetivos previamente marcados por las autoridades políticas.

La confianza es un elemento de vertebración comprensible en este contexto, pero aquí va a tratarse de una confianza técnica que no política, al añadir el calificativo “profesional” a la figura del personal directivo.

El referido cumplimiento de los objetivos que se marquen en relación con la estrategia política a seguir ha de estar emparejado con niveles adecuados de autonomía y responsabilidad por parte del personal directivo para alcanzarlos sin temor a posibles represalias políticas, como resultado de un asesoramiento imparcial basado en el conocimiento técnico experto y el bagaje administrativo acreditado.

Sin embargo, más de una década y media después de su regulación en el EBEP la figura sigue sin contar (al menos en el ámbito de la Administración General del Estado) con el desarrollo normativo que requiere para hacerla operativa como modelo de selección y designación de directivos públicos.

El Estatuto Básico encomienda al Estado y a las Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbitos competenciales, el desarrollo de la figura del personal directivo público. Frente a la inacción del legislador estatal se puede apreciar en el ámbito autonómico una mayor inquietud por concretar su régimen jurídico; si embargo, apenas encontramos mención a tales perfiles en la Administración local, al menos desde la legislación básica estatal.

Regulación en la Ley de Función Pública de Andalucía

Según informes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ODCE), España es el país de los de mayor tamaño de la Unión Europea que tiene una dirección pública con estándares más bajos de profesionalización, y con una mayor presencia de la politización y de nombramientos discrecionales en tales estructuras, lo que representa un importante déficit estructural del modelo de gobierno abierto.

La falta de desarrollo del artículo 13 TRLEBEP, unida a la desestructurada legislación estatal ha animado a algunas Comunidades Autónomas a desarrollar fórmulas de implantación de la figura del directivo público profesional. Sin embargo, son muy pocas (respecto al total) el número de Comunidades Autónomas que han aprobado reglas atinentes al personal directivo público. En el caso de Andalucía, desde hace año y medio podemos encontrar la regulación respecto al personal directivo profesional en el título II (artículos 19-27) de la Ley 5/2023, de 7 de junio, de Función Pública de Andalucía (LFPA).

Debemos comenzar partiendo del ámbito de aplicación la norma andaluza, el cual según su artículo 3 apartado 1 letra d) engloba al personal al servicio de las Administraciones locales del territorio de Andalucía y de las entidades públicas dependientes de las mismas, con respeto en todo caso a la autonomía local y a la legislación básica estatal de aplicación directa al régimen específico de la función pública local.

A su vez, es importante hacer referencia a la disposición adicional cuadragésima primera donde se matiza que, con respecto a su normativa específica, las referencias de esta Ley a la Administración de la Junta de Andalucía, se deberán entender realizadas también a las demás Administraciones públicas incluidas en el ámbito de aplicación la misma (donde encontramos a la Administración Local).

En lo que se refiere a identificar las funciones propias del personal directivo público profesional, es el artículo 20 LFPA el que detalla y concreta por primera vez las mismas. Puntualiza en mayor profundidad lo relativo a su selección en el artículo 22, cuando menciona adicionalmente criterios de idoneidad, atendiendo a la valoración de capacidades, actitudes, conocimientos, experiencias profesionales, competencias técnicas y competencias directivas.

Se añade también que este personal estará sometido al código de conducta y a los compromisos éticos, de permanencia y confidencialidad que se deriven del acuerdo de gestión asumido con su nombramiento. Asimismo, le será de aplicación la legislación que en materia disciplinaria y de incompatibilidades le corresponda.

En lo relativo a las retribuciones, percibirá el sueldo correspondiente al grupo o subgrupo de clasificación profesional al que se asimilen sus funciones, los trienios que tenga reconocidos y el complemento de puesto de trabajo asignado al puesto directivo que desempeñe.

Cuando el personal directivo sea personal funcionario de carrera de la Administración de la Junta de Andalucía, percibirá asimismo el complemento de carrera profesional correspondiente al tramo que, en su caso, tenga reconocido. En el caso de que sea personal funcionario de carrera de otra Administración, podrá reconocerse el progreso alcanzado en el sistema de carrera profesional vigente en la Administración de origen, en los términos que reglamentariamente se determinen.

Este personal directivo público profesional también podrá percibir el denominado en la nueva norma andaluza complemento de desempeño. Para este personal dicho complemento retribuirá el cumplimiento de los objetivos previamente fijados.

Sus pagas extraordinarias serán dos al año, cada una por el importe de una mensualidad de sueldo, de trienios, del complemento de carrera en su caso, y del complemento de puesto de trabajo asignado al puesto directivo que desempeñe, y se regirá en su devengo por lo establecido en esta ley para el personal funcionario de carrera.

Es preciso recordar que, como ha puesto de relieve el Tribunal Supremo el concepto de alto cargo no es directamente trasladable al ámbito local. Lo cierto es que, a la vista de la Sentencia del Tribunal Supremo, de 17 de diciembre de 2019 (rec. 2145/2017), existe un espacio normativo propio una vez que se haya promulgado la legislación autonómica. Por tanto, ejercida la competencia autonómica en esta materia deberían poder las entidades locales, a través de sus Reglamentos Orgánicos, proceder a dicha regulación.

La Ley de Función Pública de Andalucía se olvida de establecer en esta materia de forma expresa una habilitación legal autonómica que abriera la posibilidad de regulación propia a los entes locales estableciendo unas normas mínimas para toda la dirección publica profesional de las distintas Administraciones públicas de Andalucía; o alternativamente, haber previsto dicha circunstancia en el texto de la propia norma.

Pero este hecho no nos puede llevar a la conclusión de que dicha potestad reglamentaria no existe ya que, atendiendo a lo prevenido en la Disposición Adicional cuadragésima primera y a la Disposición Final Primera, la atribución a la Comunidad Autónoma de la posibilidad de desarrollo reglamentario en esta materia ha de entenderse realizada también a los entes locales.

Por otra parte, podemos afirmar que es un hecho constatable la ausencia a lo largo de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (LAULA), de previsiones sobre el empleo público local; perdiéndose una oportunidad de regular aquellos aspectos del empleo público que, más intensamente conectados a la potestad autoorganizatoria local, hubieran encontrado un tratamiento más adecuado en esta norma y no, sin embargo, en la de empleo público recientemente aprobada, tras el mandato estatal de desarrollo autonómico de hace dieciséis años.