«Los avances en esta materia se han limitado a la aprobación de los planes, quedando pendiente la implantación de las medidas en ellos contenidas (…) En este sentido, el desarrollo de una cultura antifraude en las entidades requiere del establecimiento de procedimientos que permitan difundir al personal y la sociedad las distintas medidas contra el fraude (…) coadyuvando a alcanzar estos objetivos el fomento de políticas de formación y difusión» (Informe Tribunal de Cuentas 1528, 2023)
Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- Presentación
El pasado verano se difundió, por parte del Tribunal de Cuentas, el primer Informe de fiscalización de los Planes Antifraude por las entidades locales que participen en la ejecución de las medidas del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, objeto en su día de un detenido análisis por la mirada siempre atenta de Antonio Arias (https://fiscalizacion.es/2023/08/24/fiscalizacion-de-los-planes-antifraude-aprobados-por-las-entidades-locales/). A esta primera muestra de fiscalización vendrán otras tantas en los años sucesivos (tanto del Tribunal de Cuentas y de los OCEX, como de la Autoridad de gestión y control de fondos europeos y, en particular, de la Comisión Europea), presumiblemente con exigencias cada vez más intensas, ante todo por el relajamiento mostrado por no pocas entidades locales (lo mismo habría que decir de las Comunidades Autónomas o de la propia Administración del Estado) a la hora de hacer efectivas las distintas medidas contenidas en los citados planes.
El objeto de esta entrada es únicamente insistir en la importancia no solo de aprobar planes de medidas antifraude por parte de todas las entidades ejecutoras (el Informe deja explícito lo que era obvio desde el principio: todas las entidades locales que gestionen fondos europeos, aunque sea vía subvenciones de concurrencia competitiva pública, son entidades ejecutoras), sino especialmente de aplicarlos y desarrollarlos; esto es, de que esas medidas antifraude no se queden en el papel sino que sean efectivas. Dicho en otros términos, la obligación de disponer de planes de medidas antifraude no implica solo aprobar tales instrumentos, como muchas administraciones creen, sino además ineludiblemente adoptar todas las medidas que estén al alcance de la entidad ejecutora de los fondos europeos para prevenir, detectar y corregir las irregularidades, el fraude, la corrupción, la malversación, los conflictos de intereses y la doble financiación. Se exige, por tanto, a cualquier entidad ejecutora, y por consiguiente a los responsables políticos o funcionariales, una actitud proactiva que implique garantizar siempre y en todo caso que la gestión de fondos europeos se lleva a cabo por las autoridades nacionales preservando los intereses financieros de la Unión.
Estamos llegando al ecuador del tiempo marcado por el Reglamento del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia para ejecutar tales fondos (al margen de los del Plan Financiero Plurianual 2021-2017), y el balance no puede ser más pobre, también en lo que afecta a la puesta en marcha de medidas antifraude, puesto que no pocas entidades ejecutoras se lo han tomado hasta ahora con muy poca seriedad. Y ello se observa en el citado Informe. Los ejercicios 2024, 2025 y 2026 serán determinantes, y durante ese período se pueden llegar a poner en circulación por medio de los fondos europeos más de 100.000 millones de euros. Una gestión tan estresante en términos temporales, multiplica la necesidad de adoptar medidas preventivas.
Líneas básicas del Informe del Tribunal de Cuentas
Aunque limitada al ámbito de las entidades locales y con una muestra también reducida (214 entidades locales), la auditoría recogida en el Informe del TCU pone de relieve algunos puntos negros en ese aún desconcertante proceso de puesta en marcha de los planes de medidas antifraude. Algunos de ellos (también es una muestra incompleta) son los siguientes:
1.- La primera fiscalización, como así se expone, tiene carácter “horizontal” y se proyecta, en particular, sobre si se han cumplido las exigencias (formales) establecidas en la Orden HFP/1030/2021. En ese sentido, aunque incorpora aspectos de la transparencia, es una fiscalización un tanto limitada.
2.- Cierto es que las auditorías tenían en contra dos elementos. El primero fue la “sombra informativa”, pues a la finalización del período analizado (septiembre de 2022) la información era de una precariedad supina (ni la plataforma CoFFEE ni la Unidad de Seguimiento del Plan ofrecían información solvente).
3.- Las auditorías se llevaron a cabo por el Tribunal de Cuentas (para aquellas CCAA que no disponían de OCEX o que estos no las hicieron) y por los propios OCEX, pero con bastante desigualdad tanto en el número de la muestra (Canarias solo 2, País Vasco 5; mientras Cataluña 24 o Galicia 18) como en el rigor exigido.
4.- La confusión inicial, también anidada en el propio Ministerio, sobre quién era entidad ejecutora (ya resuelta definitivamente ¡en marzo de 2023!, como pone de relieve el Informe), comportó que 35 entidades locales auditadas no había aprobado planes de medidas antifraude, aunque estaban ejecutando fondos europeos en algunos casos por varios millones de euros. En fin, una cuestión muy grave que habrá puesto los pelos de punta en la Comisión. Al ser solo una pequeña muestra, cabe presumir que serán centenares las entidades ejecutoras que aún no han aprobado plan (algunas lo han hecho recientemente).
5.- Las autoevaluaciones de cumplimiento del plan (para aquellas que lo aprobaron) nos muestra aún un elevado porcentaje (próximo al 43 por ciento) de entidades que no la han hecho. Y de las que lo hicieron, casi el 30 por ciento fue un trabajo externalizado (lo que puede tener sentido, si se hace bien, ante la complejidad de disponer de un “equipo evaluador multidisciplinar”, sobre todo en entidades locales pequeñas y medianas, mal que le pese al TCU).
6.- Mejores resultados se obtienen en relación con el momento de aprobación del plan: el 77 por ciento de entidades lo aprobaron en plazo, y el 23 % no. Téngase en cuenta que el Informe cita expresamente a las entidades locales incumplidoras en cada apartado, para conocimiento general y de la Comisión.
7.- Muy complacientemente se indica que un número elevado de las entidades auditadas decía disponer de “instrumentos adicionales de lucha contra el fraude (planes de integridad, códigos de buen gobierno o sistemas de integridad). En realidad, la mayor parte de ellos serían reenvíos a normas (por ejemplo, LTAIBG o TREBEP) o sistemas de integridad precarios. Pero esta auditoría no entra en el análisis material, se queda en la epidermis del problema.
8.- El informe pone de relieve la importancia que tiene la prevención como instrumento de lucha contra el fraude, por sus efectos disuasorios, por la contribución a atenuar riesgos y la reducción del coste (también político) de los controles ex post. Convendría poner mayor énfasis, asimismo, en el desarrollo de una cultura ética.
9.- El análisis de las medidas preventivas se despliega sobre si disponían de ellas y si hacían uso de las mismas (no sobre su contenido). Así, por ejemplo, se auditaba si había declaración institucional de lucha contra el fraude (no de si existía una estrategia), si se creó un Comité antifraude o cuál era su composición y sus funciones (y si se había constituido; el TCU, en su muestra analizada, detecta que hay 50 entidades que no habían constituido aún el Comité; por tanto, no tenía vida propia o era de cartón piedra).
10.- Los códigos de conducta se auditan también desde el punto de vista de su existencia; pero aquí se hace trampas, pues la misma Orden HFP 1030/2021 llamaba a ello, reenviando a las normas reguladoras de algo que no son ni pueden ser códigos en su sentido de instrumentos de autorregulación). En relación con los conflictos de intereses, hay que tener en cuenta que la auditoría se realiza antes de la aprobación de la Orden HFP/55/2023, y se queda en la exigencia de las DACI (que prácticamente todas las entidades cumplen, pues es una exigencia formal de incorporar el modelo).
11.- Muy elevados son los incumplimientos sobre la evaluación de riesgos de fraude, pues más del 50 por ciento de la muestra incumplieron esa obligación de hacer anual o bianualmente. La complejidad técnica que tiene ese proceso (hay que formar a los funcionarios para ello) hace más difícil su cumplimiento en el ámbito local, salvo que se disponga de asistencia técnica provincial o externa. El TCU se muestra muy crítico con las externalizaciones.
12.- Llama la atención, por último, la escasa aplicación de los planes antifraude en lo que afecta a la medida preventiva de sensibilización y formación a los cargos públicos y al personal empleado público. Casi un 50 % de la muestra no habían desarrollado ninguna actividad formativa en materia de integridad o de ética pública, lo cual es un termómetro indicativo del absoluto desinterés por la prevención de las irregularidades y el fraude.
En fin, el Informe se detiene en otros muchos puntos, tales como la doble financiación, las medidas de detección (consultas a bases de datos, banderas rojas, canales de denuncia, antes obviamente de la aprobación de la Ley 2/2023) y algunas medidas de corrección y persecución, añadiendo después algunos indicadores en materia de transparencia.
Final
Este primer Informe del TCU es, sin duda, un paso en la buena dirección, sobre todo para poner en valor que los planes antifraude son instrumentos vivos, y no como algunas entidades aún los entienden un mero trámite para ser receptoras de los fondos europeos. Por consiguiente, se deben aplicar y, en su caso, modificar o adaptar a cada nuevo contexto que surja, sea normativo, aplicativo o fáctico.
El Informe hace hincapié en determinados pasajes de la necesidad de que las entidades aprueben sistemas de integridad institucional, lo que induce a que no solo se apliquen esas medidas en la gestión de fondos europeos sino también en los propios, lo que resulta una paradoja insostenible en estos momentos. Las medidas de ciclo antifraude deben proyectarse sobre la institución en su conjunto, y el control interno las debe incluir como parte de sus herramientas básicas. A tal efecto, cabe destacar la reciente aprobación del Sistema de Integridad de la Administración General del Estado (julio de 2023: SISTEMA INTEGRIDAD AGE 2023) que, partiendo de la ventana de oportunidad que ofrecía una gestión de los fondos europeos en clave de integridad, busca un objetivo mucho más ambicioso.
Esta primera auditoría se encontró, según se dijo, con innumerables dificultades operativas y conceptuales, pero su foco se centra casi exclusivamente en un enfoque de cumplimiento formal, sin dar el paso necesario (algo que presumimos se hará gradualmente en las auditorías futuras) a un cumplimiento material que analice los impactos sobre el reforzamiento de la cultura de integridad en las organizaciones, en lo que a gestión de fondos respecta.
En cualquier caso, una reflexión final sobre el TCU y los OCEX: no es bueno llevar a este terreno el dicho de “en casa del herrero cuchillo de palo”. Está muy bien que esas instituciones de fiscalización lleven a cabo sus funciones (como ha sido el caso) satisfactoriamente y con rigor formal, pero convendría que más allá de las obligaciones legales (por ejemplo, la creación de sistemas internos de información: Ley 2/2023), esas instituciones se dotaran a sí mismas de instrumentos de soft law, tales como una estrategia de integridad, sistemas de integridad institucional, códigos de conducta, planes de formación en materia de integridad (el TCU los tiene) y reforzaran de ese modo la cultura ética en sus propias organizaciones. También se refuerza la integridad institucional con el ejemplo, no solo (que también) con las auditorías.
(*) Las reflexiones aquí contenidas, amén del somero análisis del Informe 1.528 del Tribunal de Cuentas, han sido fruto de algunas acciones formativas de formatos desiguales (desde píldoras de 1 h., a las 3, 4 o 30 horas) impartidas recientemente en algunas instituciones: Diputación Provincial de Valladolid; Tribunal de Cuentas; Fundación Kaleidos, Servicio de Empleo y Formación (Región de Murcia). Las sesiones formativas han girado sobre Integridad y Ética en el Sector Público, así como sobre desarrollo y aplicación de los planes de medidas antifraude.
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