Las asignaturas pendientes en el cumplimiento de la Carta Europea de Autonomía Local

"Existe un amplio margen de mejora para el pleno cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Carta Europea de Autonomía Local"

Por Carmen Navarro Gómez*. IDL.- UAM.- A diferencia de otros informes internacionales sobre aspectos de nuestro sistema político que suelen alcanzar las cabeceras de los medios (calidad democrática, transparencia, corrupción, etc.) el Informe de seguimiento sobre el cumplimiento de la Carta Europea de Autonomía Local en España publicado el pasado diciembre pasó completamente desapercibido. Dato significativo (en la medida en que no se trata en absoluto de un texto complaciente) y revelador del papel secundario de los asuntos locales en la agenda política y en la agenda de reformas de nuestro país.

Si bien el texto reconoce que en general España cumple sus obligaciones internacionales en este ámbito y que lo local está bien arraigado en el corazón de la democracia española, llama también la atención sobre algunos déficits relevantes. La falta de clarificación en el reparto de responsabilidades entre niveles de gobierno, el empeoramiento de las posibilidades de los gobiernos locales para complementar la acción de otras Administraciones Públicas, la persistencia del fenómeno de transferencia de poderes sin el necesario acompañamiento financiero, y la ausencia de un sistema de nivelación (equalization) financiera entre municipios, se identifican como las cuatro debilidades de nuestro modelo de descentralización hacia los entes locales. Traducido al articulado de la Carta, los puntos conflictivos se refieren tanto al alcance de la autonomía local (art. 4) como a los recursos financieros en manos de las entidades locales (art. 9):

Fuente: Elaboración propia.

En cuanto a los problemas de alcance de la autonomía, se percibe en primer lugar cómo la supresión del artículo 28 de la LBRL operada por la reforma de 2013 ha pasado factura. Pese a que los municipios han podido seguir realizando actividades de complemento de la acción de otras Administraciones Públicas tras la reforma de la LRSAL, en términos generales esta posibilidad se ha limitado y vuelto más exigente procedimentalmente, en especial cuando afecta a la puesta en marcha de servicios totalmente nuevos. Y aunque los municipios siguen mostrando una enorme capacidad de superar trabas en este campo, existen enormes diferencias entre las ciudades y los pequeños municipios a la hora de ejercer la capacidad de complemento. La falta de recursos financieros y de capacidad institucional y organizativa en los municipios pequeños limita drásticamente sus posibilidades para lanzar nuevas acciones. Esta situación se describe como especialmente grave en los territorios donde no existen diputaciones provinciales que apoyen a los pequeños ayuntamientos, es decir, en las Comunidades Autónomas uniprovinciales no insulares. Y, en segundo lugar, la clarificación en el reparto de competencias, que ya se había planteado en el Informe de 2013, sigue sin resolverse en opinión de los expertos del Consejo de Europa, pese a los ajustes de la LRSAL.

Adicionalmente y también referido al alcance, el Informe señala carencias en los mecanismos para garantizar el derecho de las entidades locales a ser consultadas en asuntos que les conciernen directamente. Si bien se reconoce que este derecho se ha visto reforzado en los últimos años cuando varias Comunidades Autónomas han instaurado principios y órganos formales en las reformas de sus Estatutos, se constata que las mejoras no han llegado al ámbito nacional. Y en particular se apunta a la Conferencia de Presidentes, órgano que ha devenido clave en las relaciones intergubernamentales durante la gestión de la pandemia y al que los representantes de los gobiernos locales (un representante de la FEMP) se han incorporado solo muy recientemente, de manera informal y sin tener legalmente garantizada su participación.

En lo que respecta a aspectos financieros, el Informe señala el cumplimiento solo parcial del principio de suficiencia, que exige que los entes locales dispongan de recursos financieros en proporción a las competencias que tienen asignadas. Se señala como especialmente preocupante la falta de recursos de los municipios pequeños y despoblados y se asume que este fenómeno acaba traduciéndose en una ausencia de recursos para atender las necesidades de sus habitantes, en particular en materia de servicios sociales. Se plantea las ventajas de un sistema en el cálculo de transferencias que incluya criterios como la dispersión geográfica para abordar esta circunstancia. Se apunta a la ausencia de procedimientos de nivelación (equalization) financiera o medidas equivalentes como una de las carencias de nuestro sistema y cuya inclusión podría corregir los efectos de la desigual distribución de recursos financieros entre municipios grandes (más recursos) y pequeños. Y, por último, en cuanto a la exigencia de consulta a las autoridades locales sobre el modo en que se asignan los recursos, el Informe destaca que la representación local en la recién creada Conferencia Sectorial del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia supone un paso adelante en el cumplimiento de las obligaciones de este principio, pero queda mucho camino por recorrer en este aspecto de la autonomía financiera.

Como se ha visto, existe un amplio margen de mejora para el pleno cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Carta Europea de Autonomía Local. Algunas cuestiones vienen de lejos y hay un relativo consenso en cuanto a la necesidad de su reforma, como el tradicional problema de la clarificación de competencias de nuestro sistema o la inexistencia de un sistema de nivelación financiera. Otras no aparecían en informes anteriores y revelan un cierto deterioro de la autonomía local en la época reciente, como los límites a la capacidad de complementar la acción de otros niveles de gobierno o la clamorosa ausencia del mundo local en los órganos clave de relaciones intergubernamentales en España. Ojalá se abra una ventana de oportunidad en un futuro no muy lejano y podamos abordarlas colectivamente.

*Carmen Navarro. Profesora Titular de Ciencia Política. Instituto de Derecho y Gobierno Local. UAM