"La edad puede ser un buen criterio para elegir, por razones de equidad, qué grupos sociales deberían recibir mayores subsidios"
Publicado en Nada es Gratis blog.- Por José María Arranz (josem.arranz@uah.es) y Mercedes Burguillo (mercedes.burguillo@uah.es). Departamento de Economía. Universidad de Alcalá
Subsidiar las tarifas del transporte público (TP) es una política
generalizada en casi todos los países desarrollados. El propósito de este tipo
de medidas es fomentar el uso del TP en lugar del automóvil privado, así como
hacer que este sea accesible para todos los ciudadanos independientemente de su
nivel de ingresos. Por ello, estas medidas se justifican por razones de
eficiencia económica y equidad social, afectando a su uso, como ya discutimos aquí.
Normalmente, estos subsidios a los precios discriminan
positivamente a ciertos grupos sociales, como los jóvenes o las personas
mayores de 65 años. Esta discriminación basada en la edad se basa en la idea
generalizada entre los responsables políticos de que los jóvenes y los ancianos
son más vulnerables y sensibles a los precios del TP que el resto de la
población. Por tanto, esta política se guiaría básicamente por cuestiones de
equidad. Sin embargo, los efectos de equidad de tal política podrían ser cuestionados
a priori porque se aplican a categorías generales (por límite de edad), que no
están directamente asociadas con la situación económica de los beneficiarios.
Por tanto, los subsidios al transporte público podrían acabar beneficiando a
personas que no son necesariamente vulnerables al precio (algo también
frecuente en otros tipos de subvenciones en el
transporte).
Un argumento adicional para subsidiar las tarifas de TP a los
jóvenes se basa en la idea de que tienen más necesidades de movilidad que otros
grupos sociales. En este sentido, dicha política busca la fidelización de los
usuarios de este grupo y se vincularía a cuestiones de eficiencia
(internalización de las externalidades del transporte privado). En esta línea
existe una extensa literatura (véase Serebrisky et al., 2009,
por ejemplo) que justifica la presencia de subsidios al transporte público con
argumentos de eficiencia, mientras que los problemas de bienestar y de
redistribución de la renta asociados a estas políticas han atraído
significativamente menos atención en la investigación económica.
La cuestión
es ¿tiene sentido desde una perspectiva de equidad subvencionar el TP de los
jóvenes simplemente por su edad? Para responder a esta pregunta habría que
analizar los impactos distributivos y sobre el bienestar de los hogares de este
tipo de políticas. Para ello, el caso de una región como la Comunidad de
Madrid, que subvenciona fuertemente las tarifas a los jóvenes menores de 26
años, constituye un excelente campo de análisis y experimentación. Y lo es,
además, porque Madrid es una de las regiones metropolitanas más grandes de
Europa y cuenta con un sistema de transporte extenso y muy integrado.
Por el lado de la oferta, la política de transportes de Madrid ha
consistido en una fuerte inversión pública destinada a ampliar las infraestructuras
de TP, especialmente en la red de metro (que actualmente es la segunda más
grande de Europa después del metro de Londres). Por el lado de la demanda, el
producto estrella de este sistema integrado es el abono transporte, un título de transporte altamente
subsidiado que permite a los usuarios viajar ilimitadamente y cambiar entre los
distintos medios de transporte dentro de su fecha y rango geográfico de validez
en 8 zonas tarifarias (6 áreas de la Comunidad de Madrid y 2 áreas de Castilla
La Mancha).
En este contexto de tarifas altamente subsidiadas y de gran
aceptación por parte de los usuarios, el gobierno de la región de Madrid
decidió dar un paso más y en octubre de 2015 implementó una política muy
agresiva de subsidios para los jóvenes. Antes de esa fecha los menores de 23
años pagaban por el abono un precio que iba desde 35 euros en la zona A de
Madrid hasta los 61,8 euros en la zona C2. Desde
2015, el nuevo abono transporte para jóvenes amplió
la edad de los beneficiarios de 23 a 26 años y además, modificó el esquema
tarifario previamente diferenciado por distancia (zonas) a uno de tarifa plana
de 20 euros mensuales para todas las áreas; en ese sentido, este grupo
vulnerable recibió en este nuevo programa de política un trato parecido al de
las personas mayores (de más de 65 años), que tradicionalmente se beneficiaban
de una tarifa plana mensual válida
en todas las zonas de la región (aunque de menor importe: 6,30 euros en 2021,
que será de 3,30 euros en 2022). La reducción del precio del abono transporte para jóvenes fue
del 42,8% del precio en la zona A y cerca del 68% en la zona C2.
¿Cuál fue el impacto de este subsidio tan alto del TP en la
Comunidad de Madrid? Una forma de responder esta pregunta es utilizando
técnicas de evaluación de impacto (de dobles diferencias) sobre una muestra de
hogares de la Encuesta de Presupuestos Familiares (INE) del año 2014
(pre-intervención) y de 2016 (post-intervención), seleccionando grupos de
hogares con miembros jóvenes afectados y no afectados por el cambio tarifario.
Los resultados de este análisis muestran que la medida redujo, en general, el
gasto en transporte público de los hogares beneficiarios, lo cual era
previsible. Sin embargo, los resultados más interesantes aparecen cuando se
repite el análisis por quintiles de gasto de los hogares. Por un lado, los
hogares beneficiarios ubicados en el tercer y cuarto quintil de gasto redujeron
su gasto en abono transporte,
en una magnitud bastante alta y similar para ambos grupos. Esto significa que
su restricción presupuestaria aumentó y, por tanto, tuvieron más ingresos
disponibles para comprar otros bienes o ahorrar. Así, la política de subsidiar el
TP incrementó significativamente el bienestar individual de los hogares de
ingresos medios (Q3) y medio-altos (Q4) que utilizaban el abono transporte y
que tenían al menos un miembro beneficiario. Estos grupos sociales son los
principales beneficiarios de la medida analizada. Por otro lado, los resultados
también muestran que la medida animó a los hogares más pobres (primer quintil,
Q1) a gastar más en abono transporte,
por lo que esta medida hizo más asequible el transporte público a los más
hogares más pobres. Finalmente, la subvención no tuvo efectos significativos
para los hogares del segundo (Q2) y último quintil (Q5), es decir aquellos con
un nivel de ingresos medio-bajo y los más ricos. Estos resultados coinciden con
los de otros trabajos de la literatura (véase Burguillo et al., 2017),
los cuales encontraron que los hogares más ricos (Q5) de Madrid no se vieron
muy afectados por las políticas de precios del transporte público, y que los
hogares con niveles de ingresos medio-bajos (Q2) son los que menos responden a
los cambios en los precios del TP y tienen la elasticidad precio propia más
baja de la demanda de uso del automóvil.
Como conclusión general, podemos afirmar que aunque a priori la edad
puede ser un buen criterio para elegir, por razones de equidad, qué grupos
sociales deberían recibir mayores subsidios, del análisis del impacto
distributivo de la política de transporte público en la Comunidad de Madrid
(que puede extenderse a otras áreas urbanas como París o Roma, con políticas
similares) se infiere que esta política podría seguir ese criterio de elección
de beneficiarios, pero con restricciones en función de la renta de los hogares.
Además, otro aspecto positivo desde el punto de vista de la equidad es que se
ha implementado un esquema de tarifa plana que generalmente funciona como un
subsidio cruzado a la demanda, permitiendo financiar viajes desde zonas
periféricas (generalmente realizados por personas con menos recursos) con viajes
dentro del anillo central (zona A), parece que el impacto en la equidad del
transporte centrada en los jóvenes depende también de tener una buena oferta de
servicios en las zonas periféricas donde suelen ubicarse las viviendas más
baratas y donde viven muchos hogares de ingresos medio-bajos, menos sensibles
por ello a cambios en los precios del transporte público.
Nota. Este
artículo está basado en la publicación científica: Arranz, J.M., Burguillo, M.
and Rubio, J. (2019), "Subsidisation of public transport fares for the
young: an impact evaluation analysis for the Madrid Metropolitan Area", Transport Policy,
74, 84-92. https://doi.org/10.1016/j.tranpol.2018.11.008
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