miércoles, 29 de diciembre de 2021

¿Hay que subsidiar el transporte público a los jóvenes?

"La edad puede ser un buen criterio para elegir, por razones de equidad, qué grupos sociales deberían recibir mayores subsidios"

Publicado en Nada es Gratis blog.- Por José María Arranz (josem.arranz@uah.es) y Mercedes Burguillo (mercedes.burguillo@uah.es). Departamento de Economía. Universidad de Alcalá

Subsidiar las tarifas del transporte público (TP) es una política generalizada en casi todos los países desarrollados. El propósito de este tipo de medidas es fomentar el uso del TP en lugar del automóvil privado, así como hacer que este sea accesible para todos los ciudadanos independientemente de su nivel de ingresos. Por ello, estas medidas se justifican por razones de eficiencia económica y equidad social, afectando a su uso, como ya discutimos aquí.


Normalmente, estos subsidios a los precios discriminan positivamente a ciertos grupos sociales, como los jóvenes o las personas mayores de 65 años. Esta discriminación basada en la edad se basa en la idea generalizada entre los responsables políticos de que los jóvenes y los ancianos son más vulnerables y sensibles a los precios del TP que el resto de la población. Por tanto, esta política se guiaría básicamente por cuestiones de equidad. Sin embargo, los efectos de equidad de tal política podrían ser cuestionados a priori porque se aplican a categorías generales (por límite de edad), que no están directamente asociadas con la situación económica de los beneficiarios. Por tanto, los subsidios al transporte público podrían acabar beneficiando a personas que no son necesariamente vulnerables al precio (algo también frecuente en otros tipos de subvenciones en el transporte).


Un argumento adicional para subsidiar las tarifas de TP a los jóvenes se basa en la idea de que tienen más necesidades de movilidad que otros grupos sociales. En este sentido, dicha política busca la fidelización de los usuarios de este grupo y se vincularía a cuestiones de eficiencia (internalización de las externalidades del transporte privado). En esta línea existe una extensa literatura (véase Serebrisky et al., 2009, por ejemplo) que justifica la presencia de subsidios al transporte público con argumentos de eficiencia, mientras que los problemas de bienestar y de redistribución de la renta asociados a estas políticas han atraído significativamente menos atención en la investigación económica.


La cuestión es ¿tiene sentido desde una perspectiva de equidad subvencionar el TP de los jóvenes simplemente por su edad? Para responder a esta pregunta habría que analizar los impactos distributivos y sobre el bienestar de los hogares de este tipo de políticas. Para ello, el caso de una región como la Comunidad de Madrid, que subvenciona fuertemente las tarifas a los jóvenes menores de 26 años, constituye un excelente campo de análisis y experimentación. Y lo es, además, porque Madrid es una de las regiones metropolitanas más grandes de Europa y cuenta con un sistema de transporte extenso y muy integrado.

Por el lado de la oferta, la política de transportes de Madrid ha consistido en una fuerte inversión pública destinada a ampliar las infraestructuras de TP, especialmente en la red de metro (que actualmente es la segunda más grande de Europa después del metro de Londres). Por el lado de la demanda, el producto estrella de este sistema integrado es el abono transporte, un título de transporte altamente subsidiado que permite a los usuarios viajar ilimitadamente y cambiar entre los distintos medios de transporte dentro de su fecha y rango geográfico de validez en 8 zonas tarifarias (6 áreas de la Comunidad de Madrid y 2 áreas de Castilla La Mancha).


En este contexto de tarifas altamente subsidiadas y de gran aceptación por parte de los usuarios, el gobierno de la región de Madrid decidió dar un paso más y en octubre de 2015 implementó una política muy agresiva de subsidios para los jóvenes. Antes de esa fecha los menores de 23 años pagaban por el abono un precio que iba desde 35 euros en la zona A de Madrid hasta los 61,8 euros en la zona C2. Desde 2015, el nuevo abono transporte para jóvenes amplió la edad de los beneficiarios de 23 a 26 años y además, modificó el esquema tarifario previamente diferenciado por distancia (zonas) a uno de tarifa plana de 20 euros mensuales para todas las áreas; en ese sentido, este grupo vulnerable recibió en este nuevo programa de política un trato parecido al de las personas mayores (de más de 65 años), que tradicionalmente se beneficiaban de una tarifa plana mensual válida en todas las zonas de la región (aunque de menor importe: 6,30 euros en 2021, que será de 3,30 euros en 2022). La reducción del precio del abono transporte para jóvenes fue del 42,8% del precio en la zona A y cerca del 68% en la zona C2.


¿Cuál fue el impacto de este subsidio tan alto del TP en la Comunidad de Madrid? Una forma de responder esta pregunta es utilizando técnicas de evaluación de impacto (de dobles diferencias) sobre una muestra de hogares de la Encuesta de Presupuestos Familiares (INE) del año 2014 (pre-intervención) y de 2016 (post-intervención), seleccionando grupos de hogares con miembros jóvenes afectados y no afectados por el cambio tarifario. Los resultados de este análisis muestran que la medida redujo, en general, el gasto en transporte público de los hogares beneficiarios, lo cual era previsible. Sin embargo, los resultados más interesantes aparecen cuando se repite el análisis por quintiles de gasto de los hogares. Por un lado, los hogares beneficiarios ubicados en el tercer y cuarto quintil de gasto redujeron su gasto en abono transporte, en una magnitud bastante alta y similar para ambos grupos. Esto significa que su restricción presupuestaria aumentó y, por tanto, tuvieron más ingresos disponibles para comprar otros bienes o ahorrar. Así, la política de subsidiar el TP incrementó significativamente el bienestar individual de los hogares de ingresos medios (Q3) y medio-altos (Q4) que utilizaban el abono transporte y que tenían al menos un miembro beneficiario. Estos grupos sociales son los principales beneficiarios de la medida analizada. Por otro lado, los resultados también muestran que la medida animó a los hogares más pobres (primer quintil, Q1) a gastar más en abono transporte, por lo que esta medida hizo más asequible el transporte público a los más hogares más pobres. Finalmente, la subvención no tuvo efectos significativos para los hogares del segundo (Q2) y último quintil (Q5), es decir aquellos con un nivel de ingresos medio-bajo y los más ricos. Estos resultados coinciden con los de otros trabajos de la literatura (véase Burguillo et al., 2017), los cuales encontraron que los hogares más ricos (Q5) de Madrid no se vieron muy afectados por las políticas de precios del transporte público, y que los hogares con niveles de ingresos medio-bajos (Q2) son los que menos responden a los cambios en los precios del TP y tienen la elasticidad precio propia más baja de la demanda de uso del automóvil.


Como conclusión general, podemos afirmar que aunque a priori la edad puede ser un buen criterio para elegir, por razones de equidad, qué grupos sociales deberían recibir mayores subsidios, del análisis del impacto distributivo de la política de transporte público en la Comunidad de Madrid (que puede extenderse a otras áreas urbanas como París o Roma, con políticas similares) se infiere que esta política podría seguir ese criterio de elección de beneficiarios, pero con restricciones en función de la renta de los hogares. Además, otro aspecto positivo desde el punto de vista de la equidad es que se ha implementado un esquema de tarifa plana que generalmente funciona como un subsidio cruzado a la demanda, permitiendo financiar viajes desde zonas periféricas (generalmente realizados por personas con menos recursos) con viajes dentro del anillo central (zona A), parece que el impacto en la equidad del transporte centrada en los jóvenes depende también de tener una buena oferta de servicios en las zonas periféricas donde suelen ubicarse las viviendas más baratas y donde viven muchos hogares de ingresos medio-bajos, menos sensibles por ello a cambios en los precios del transporte público.


Nota. Este artículo está basado en la publicación científica: Arranz, J.M., Burguillo, M. and Rubio, J. (2019), "Subsidisation of public transport fares for the young: an impact evaluation analysis for the Madrid Metropolitan Area", Transport Policy, 74, 84-92. https://doi.org/10.1016/j.tranpol.2018.11.008

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