Santiago González: Los entramados administrativos

"En el Estado autonómico, se promulgan leyes que se benefician de la condición de “entramado” recio e indiscutible, y que por su condición, efectos y destinatarios, bien parecen actos administrativos dirigidos a grupos de ciudadanos. La cosa se complica. El entramado fuera de control puede ser pernicioso" 

Por Santiago González-Varas Ibáñez. EsPúblico blog.- Se define en el diccionario el término «entramado» como el “armazón de madera o metal que sirve para hacer una pared, un tabique o un suelo, una vez rellenados sus huecos”.

El armazón de madera o metal es el complejo normativo. Y la pared, tabique o suelo es el acto administrativo. El caso es que el ciudadano a veces se enfrenta con un consolidado entramado normativo donde estaría el quid de su defensa, pero contra el que poco podrá hacer, ya que el aspecto de su defensa se relega a un momento posterior relativo al tabique o pared del acto administrativo, pese a que a él le interesaría entrar en la discusión de los entramados normativos, más bien armazones de cemento.

Si el Derecho público-administrativo es lo que protege al individuo frente al poder público, dicho Derecho público se encarga bien de conducir o relegar el momento de la defensa de los particulares al nivel inferior de la aplicación de las normas mediante actos. El sistema de garantías funciona entonces como un sistema de riego por “goteo” donde van cayendo actos administrativos; acto seguido, la justicia administrativa cumplirá su “función estadística” y estimará alguno de los recursos planteados, generalmente por temas formales (por ejemplo, de caducidades o prescripciones, que al parecer es lo importante, pero no el fondo, a salvo de alguna sentencia ocasional de arbitrariedad contra discrecionalidad); todo ello para que estadísticamente algún particular “se salve”, pero todo ello en lógica (más que de tutela judicial efectiva) de “separación de poderes”, ya que lo importante es que el Ejecutivo no baje del todo la guardia y sepa que en algún caso concreto puede llevarle la contraria el Poder Judicial (creándose así un escenario de inseguridades pero de posibles controles, si bien este es otro tema distinto al que nos ocupa).

Lo que interesa destacar es cómo este control, el existente, deja al margen el “entramado” jurídico que no se debatirá en tales contenciosos. Es más, en general es típico observar cómo se van consolidando los “entramados” administrativos (ya no solo legales) observando el ciudadano con estoicismo cómo se van forjando, a base de ir echando cemento y más cemento. El Derecho público opera como una máquina que se encarga de primero dilatar el plano de las garantías y segundo de posponer la defensa incluso cuando se aprueba la norma, ya que tampoco por entonces podrá hacer algo, salvo esperar a ver cómo se aplica la ley (y confiar, si puede, en pasar desapercibido): contra los entramados o bien faltará legitimación, o faltará cualquier otro requisito procesal básico, o se pretenderá un juicio sobre la legalidad objetiva, improcedente pues; o habrá autoorganización (esto último referido a la variante de los entramados puramente administrativos u organizativos, no ya legales), y no habrá cautelares, etc. El planteamiento de las garantías remite a un momento terminal y el examen de la legalidad del acto dependerá de cómo se haya previsto el entramado legal previo. 

Leyes autonómicas

Cuando se trata de leyes generales, destinadas a todo el mundo y sin contenido ideologizado, el problema es menor. Pero, en especial en el Estado autonómico, se promulgan leyes que se benefician de la condición de “entramado” recio e indiscutible, y que por su condición, efectos y destinatarios, bien parecen actos administrativos dirigidos a grupos de ciudadanos. La cosa se complica. El entramado fuera de control puede ser pernicioso. 

Por eso, en este plano de las leyes autonómicas, como propuesta general sugeriría un cambio de actitud en este tipo de situaciones en el plano de la justicia administrativa imponiéndose una cierta flexibilidad judicial cuando se observe que puede haber indefensión como resultado de la aplicación de las consabidas reglas de falta de legitimación (de los ciudadanos) para el control de la constitucionalidad de las leyes. Abramos en estos casos (donde la justicia se relaciona con los referidos entramados) algo más la estadística (al final, esto es lo importante) ora en la elevación de cuestiones de inconstitucionalidad por parte de TSJS o Juzgados al TC, o bien algo más interesante: consolidar una tendencia por la que la jurisdicción contencioso-administrativa anula actos por considerar no de recibo la ley aplicable, al menos en casos de las referidas leyes autonómicas. Es decir, esta reflexión apunta a no dejar siempre los entramados al margen del Derecho operativo o del plano de las garantías. Y esto es importante porque en España o hay contencioso (en el plano de las garantías del ciudadano) o no hay nada.  Divulgo, así, esta idea, en este medio, cuyo desarrollo completo puede encontrarse (con referencias jurisprudenciales y doctrinas) en mi Tratado de Derecho administrativo, su última edición, tomo 2 editorial Civitas-Aranzadi Madrid 2020, cuarta edición e  concreto, Comentarios a la ley de jurisdicción contencioso administrativa.

Dicho sea, todo ello, para los anales de la filosofía del Derecho administrativo. Cabe proponer, por cierto, este nuevo género, de la filosofía del Derecho administrativo, o acaso “género negro”, como vía o método de reflexión. Filosofía de Derecho administrativo… sobre la pura praxis y el desahogo intelectual.