Hay Derecho: Los nuevos retos del poder local

"En mayo de 2019, con otras importantes elecciones locales, culmina una primera gran época del poder local en España, y desde mi punto de vista, se inicia otra con grandes y estratégicos objetivos a acometer…"

Por Ángel-Bartolomé Gómez. Hay Derecho blog.- El pasado 3 de abril se cumplieron 40 años de las primeras elecciones municipales de nuestro actual período democrático. Eran tiempos verdaderamente difíciles y arriesgados para participar en la actividad política. A pesar de esa dificultad, hubo personas comprometidas y valientes que dieron un paso al frente y decidieron ser candidatas en sus pueblos y ciudades.

Ayuntamiento de Cádiz

Hacía muy poco tiempo que había entrado en vigor la actual Constitución, tras el largo y negro período de negación de derechos y libertades básicos, que consagraba el principio de autonomía local, al establecer, en el marco del título referido a la organización territorial del Estado, que “la Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales” (artículo 140).

Dicha proclamación está precedida de otro precepto fundamental, el 137, que expresaba una idea de Estado compuesta, no unitaria, diversa territorialmente en la gestión de los intereses, de cercanía a los administrados, y que literalmente decía, y dice: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.

Con ese respaldo constitucional tuvieron lugar las primeras elecciones municipales de nuestra actual Democracia. En ese 3 de abril de 1979 millones de españoles se lanzaron a las urnas para elegir democráticamente a sus concejales, que unos días después, una vez que se constituyeron las Corporaciones Municipales, elegirían a sus alcaldes y alcaldesas, primeras autoridades locales netamente democráticas desde la II República.

Como decía al inicio, eran tiempos, esos de abril del 1979, complicados para la vida política.

En el mundo rural aún quedaban muchos resquicios del franquismo, y muchos problemas sociales y económicos, y la decisión personal de ser candidato a alcalde no era nada pacífica, sobre todo en las fuerzas políticas que habían estado prohibidas hasta hacía muy poco tiempo.

Las personas que decidieron dar ese paso y fueron elegidas concejales, y en su caso, alcaldes o alcaldesas, contribuyeron en esos años a experimentar la nueva democracia que había sido conquistada para nuestro país. En sus municipios y ciudades empezaron a construir el futuro, nuestro presente, a trabajar desinteresadamente por el bien común, dedicando su tiempo, sus energías y su patrimonio, y la de sus familias, a los demás, al bienestar de sus pueblos y de sus gentes.

En esas históricas elecciones locales, se eligieron un total de 67.505 concejales, en los casi 8.100 municipios del conjunto del Estado español. La Unión de Centro Democrático consiguió 28.960 concejales (30,6%), el Partido Socialista Obrero Español un total de 12.059 concejales (28,1%) y el Partido Comunista de España llegó a los 3.727 concejales (13,1%). Es de destacar que un total de 16.320 concejales lo fueron en candidaturas ajenas a partidos políticos, candidaturas independientes de nivel local. Por el pacto político que tras las elecciones se firmó ente Partido Socialista y Partido Comunista, la izquierda gobernó en dicha primera legislatura local en las grandes ciudades de nuestro país.

La España vaciada

Cuarenta años después, en mayo de 2019, con otras importantes elecciones locales, culmina una primera gran época del poder local en España, y desde mi punto de vista, se inicia otra con grandes y estratégicos objetivos a acometer…

La problemática del mundo rural se ha puesto en los últimos meses en valor, la España vaciada, provocada por políticas de poca atención al hecho rural, con consecuencias nefastas en términos de equilibrio poblacional y preservación de la naturaleza. Hace cuarenta años muchas personas valientes y comprometidas se presentaron a aquellas lejanas elecciones con la esperanza de luchar por el desarrollo de sus pueblos. Hoy persisten muchas de las problemáticas del mundo rural, con una brecha muy importante en términos de acceso a la sociedad de la información, de infraestructuras (y servicios) básicas, de escasas posibilidades de desarrollo endógeno que facilite que los jóvenes puedan desarrollar su futuro personal y profesional en sus pueblos de origen y no verse obligados a migrar a ciudades e incluso a otros países.

Y en cuanto a las grandes ciudades, el gran reto sin duda es la contaminación, con graves consecuencias para la salud de millones de personas que habitan las grandes urbes de nuestro país. Se trata de un modelo de vida poco sostenible, grandes concentraciones humanas con actividades y hábitos altamente impactantes en el entorno y en su propia salud.

Sin duda, en este período de poder local 2019/2023 ha de iniciarse otra forma de entender la gestión territorial de nuestro Estado. Los entes locales son lo más cercano al ciudadano y al territorio, y con las personas como principal centro de interés, deberían iniciarse nuevas políticas públicas de apoyo al mundo rural, a las personas, y de lucha contra los ataques al medio ambiente de unos modos de vida urbana altamente perjudiciales. Pensemos en el futuro y no el “cómodo” presente.

Rafael Jiménez Asensio: La "Máquina" municipal

“Hay un punto sobre el cual todos los nuevos alcaldes están de acuerdo. Este tiene que ver con la valoración de las máquinas burocráticas que han heredado. Máquinas descompuestas, disociadas, desmotivadas” (Luciano Vandelli, Alcaldes y mitos, CEPC/FDGL, 2006, p. 49)

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- Quienes llegan al gobierno municipal, sobre todo si no tienen experiencia previa en el ámbito del sector público, se sorprenderán de inmediato ante la telaraña de complejidades que rodea hacer política local. Pero su impacto es mayor cuando observan cuál es el estado de “la máquina administrativa”. Tenía razón Luciano Vandelli, a la sazón –en calificativo del profesor Ramió- un auténtico anfibio (catedrático de la Universidad de Bolonia y teniente de alcalde de la ciudad), cuando en distintos pasajes de su recomendable libro se hacía eco del brutal choque que sufren los políticos locales al llegar al poder, pues se encuentran por lo común “máquinas descompuestas, disociadas, desmotivadas”, con las cuales resulta una heroicidad hacer buena política.

Y no es que la administración local sea de peor condición, pues hay estructuras organizativas municipales excelentes, buenas o razonables, pero también las hay (y de estas abundan) devastadas. El estado de “la máquina administrativa” (entendiendo por tal la Administración municipal y sus entidades del sector público, así como el estado de las finanzas públicas, las estructuras, procesos y personal) es un mero síntoma de si quienes han estado antes (me refiero a los gobernantes anteriores) han dedicado recursos y esfuerzos a su “puesta a punto” o, por razones de desinterés, mera comodidad o contingencia, han dejado que la máquina envejezca hasta hacerse absolutamente obsoleta e impracticable. Hay muchos ayuntamientos que no funcionan simple y llanamente porque nadie se ha tomado mínimamente en serio que deben funcionar, lo que exige, en no pocas ocasiones, decisiones difíciles y elecciones complejas, pero que por el bien de la institución y de su futuro se han de adoptar. En muchísimos casos, no hay el coraje ni la valentía necesarias para adoptar tales decisiones. Es muy fácil plegarse a las presiones sindicales, corporativas o, incluso, dejar que las cosas se pudran. Como decía también Vandelli, para los Alcaldes “decir ‘no’ se convierte en una necesidad, y un gran mérito”. Un “no” que debe ser positivo, argumentado, como recordaba asimismo el profesor Ury.

En cualquier caso, no les describo nada nuevo si les digo que quien pretenda construir gobiernos municipales eficientes con vocación de futuro y, asimismo, desee liderar una ciudad o un pueblo durante varios mandatos, no tendrá otra opción que ponerse el buzo y pasar de la sala de máquinas a los rincones más recónditos de la organización con la finalidad de reparar las infinitas fugas de agua que existen en tan averiada maquinaria. El abandono, como bien saben los propietarios de cualquier inmueble, se paga caro. Y cuesta tiempo y dinero arreglarlo.

Y para llevar a cabo tal operación restauradora (o si prefieren, rehabilitadora) no queda otra que disponer de un buen diagnóstico. Testar el estado actual de la máquina, identificar sus cortocircuitos, desatar nudos, buscar donde están las piezas averiadas y desatascar los conductos obstruidos y los cuellos de botella, representa el primer y necesario paso. Una vez hecho ese diagnóstico, si tiene una mínima calidad, cabrá extraer de allí una batería de recomendaciones dirigidas a mejorar el (normalmente)  deficiente o incluso paupérrimo estado de la máquina. También es muy importante programar en el tiempo la aplicación de tales medidas. Pero hay que ser realista, y aquí mordemos en hueso, los proyectos de cambio organizativo son de largo recorrido y requieren una voluntad política siempre firme. No admiten desvanecimientos ni abandonos temporales. Requieren tener una buena hoja de ruta y un liderazgo político, así como una consistente dirección ejecutiva, que conduzca el barco a buen puerto. Sus réditos políticos no se advierten de inmediato, son siempre diferidos. Y eso desanima a la legión de políticos cortoplacistas que invade la nómina de nuestros ayuntamientos. Quien no tenga visión de futuro, rara vez invertirá en organización. Y quien no invierta en organización, conforme pase el tiempo, percibirá con claridad que sus impulsos políticos pierden fuerza, no llegan a plasmarse y, en ocasiones, encallan envueltos en una red burocrática infernal que se retroalimenta a sí misma. Tal vez entonces se pregunte: ¿Qué ocurre en este Ayuntamiento que sacar adelante las políticas es una tarea hercúlea o, a veces, imposible? La respuesta será muy fácil: si usted no ha puesto a punto la máquina administrativa difícilmente podrá engrasar sus políticas, pues estas quedarán enredadas en su diabólica estructura y procesos. Tiempo tuvo y no lo hizo.

Redes de ineficiencia

En fin, se habla mucho de innovación, administración digital, transparencia, integridad, participación, rendición de cuentas o revolución tecnológica, al fin y a la postre de Buena Gobernanza; pero quien pretenda liderar políticamente un Ayuntamiento sin abordar frontalmente la organización sepa de antemano que, tal vez podrá sortear el temporal algunos años o quizás algún mandato, pero más temprano que tarde terminará atrapado en las redes de la ineficiencia.

Ciertamente, no cabe pecar de ingenuos. Darle la vuelta al calcetín de una organización municipal desvencijada es tarea que ocupa probablemente dos mandatos, al menos para que se visualicen los resultados totales (algunos de ellos, no obstante, se pueden materializar a corto plazo). Este largo período que supera el infranqueable muro mental del mandato suele actuar como efecto de desaliento de una política local que siempre pide realidades inmediatas. Pero si nunca se ponen las bases reales para hacer una buena política, uno de cuyos elementos sustantivos es disponer de una buena organización, siempre se seguirá trampeando, como se ha hecho hasta ahora. Y nos seguiremos contentando con unos servicios públicos de calidad mala, regular, normal o buena, cuando podrían ser sencillamente mucho mejores. Por muy alejado que parezca, una buena organización municipal mejora la calidad de la institución y los servicios a la ciudadanía. Quien no lo vea, está ciego. Hay que poner los medios para hacer eso posible. Como decía Weber, la política nunca conseguirá lo posible si no intenta lo imposible una y otra vez. Mejorar nuestras organizaciones es, en verdad, una tarea enorme y no exenta de gran complejidad, pero a poco que se haga (dado su deficiente estado actual) sus efectos serán multiplicadores. Que lo prueben los nuevos Alcaldes y Alcaldesas. Seguro que no se arrepienten. Tal vez así, sin darse apenas cuenta, transformarán gradualmente sus organizaciones municipales y harán de ese modo un gran servicio al futuro de la ciudad, así como especialmente a la ciudadanía. No será una contribución menor. Aunque muchos responsables políticos seguirán sin ver tales ventajas o con cierto cinismos dirán: “largo me lo fías”. Si así fuera, su ciudad se lo pierde. Y ellos también

Rafael Jiménez Asensio: Retos del gobierno municipal 2019-2023 (I)

“En el municipio, como en todo lo demás, el pueblo es la fuente de los poderes sociales, pero en ninguna parte ejerce su poder de forma tan inmediata como en él” Alexis de Tocqueville, La democracia en América 1, Alianza, p. 60)

Por Rafael Jiménez Asensio.- La Mirada Institucional blog.- Presentación. Cuando el reconocimiento de la autonomía local ha superado el umbral de los cuarenta años y este mismo año 2019 se celebra también el cuarenta aniversario de las primeras elecciones municipales, así como cuando nos encontramos en los primeros pasos de una campaña municipal literalmente tapada por las elecciones legislativas de 28 de abril, tal vez sea oportuno llevar a cabo una somera reflexión sobre el pulso actual del gobierno local, aproximándonos a los desafíos a los que se deberá enfrentar en los próximos años.

Llama poderosamente la atención el sepulcral silencio político que los temas locales han tenido en la pasada campaña de las elecciones legislativas. Solo la retórica invocación de la “España vaciada” ha podido crear algo de espejismo. Pero lo cierto es que en los debates sobre políticas de futuro ha estado completamente ausente el hecho local. Ni una sola mención a la planta municipal, tampoco al papel de las diputaciones, menos aún a los problemas de financiación y no digamos nada del objetivo por mejorar la autonomía municipal y los servicios públicos locales. A pesar del duro mazazo que supuso la reforma local emprendida en 2013 cuando la crisis estaba en su momento álgido, ninguna fuerza política ha hecho de la autonomía municipal una de sus banderas electorales. No interesa el nivel de gobierno local, siempre ha sido visto como el hermano pobre de nuestra institucionalización. Y parece que así seguirá siendo por tiempo indefinido. Algo que contrasta con la mejor imagen que tiene ese nivel de gobierno, sobre todo confrontado con el autonómico o estatal.

Sin embargo, los retos a los que se enfrenta el mundo local en los próximos años son inmensos. No puedo tratar aquí, ni de lejos, todos ellos. Pero un simple apunte sobre el enunciado de algunos de ellos nos servirá de faro para concretar las tareas pendientes. Y para abordar este análisis, plantearé el problema desde dos ángulos, uno más exógeno y el otro de carácter principalmente endógeno (aunque no se puedan diseccionar ambos planos): a) Marco general de la política local; y b) Gobernanza municipal. El tratamiento de ambos objetos lo haré en sendas entradas. Veamos.

 Retos del marco general de la política local

La cuestión local, según decía, ha estado plenamente ausente de la agenda política estos últimos años. Tras el fuerte embate contra la autonomía municipal que supuso la reforma local, en una parte frustrado por la propia jurisprudencia constitucional y en otra paralizado por la impotencia de las diputaciones provinciales de asumir el nuevo rol dispositivo que la ley les encomendaba, todas las fuerzas políticas de la entonces oposición política abogaron por su derogación. No obstante, una vez publicadas en el BOE no es tan fácil derogar las leyes, por mucho que se anuncie. Los consensos contra no siempre se reproducen en consensos pro. Y el error fundamental de aquella fracasada reforma local fue hacerse contra los municipios, y con un objetivo exclusivo de ahorro del gasto público o reducción del déficit, como analizó en su día el profesor Embid Irujo. Una lectura de los discursos políticos de Frankiln D. Roosevelt en plena etapa del New Deal nos pone de relieve el enorme protagonismo que tuvieron los gobiernos locales en la salida de la crisis durante los años 1933-1936. Mientras entonces se hacía eso, aquí optamos por limar las competencias municipales y desarmar a los municipios de hacer políticas locales anticrisis (sociales, de vivienda, educativas, etc.).

Desafíos

En cualquier caso, el sistema local de gobierno se enfrenta en los próximos años a un sinfín de desafíos a los que la política general debiera dar (y cuanto antes mejor) alguna respuesta. Y entre ellos cabe citar sucintamente los siguientes:

• España ha carecido de tradición continuada de autonomía local. La construcción de la realidad político-institucional del municipio y de las provincias se hizo durante los siglos XIX y XX básicamente a través de largos períodos de gobiernos moderados o conservadores, así como durante dos regímenes dictatoriales. La legislación local básica todavía tiene muchas huellas de ese pesado legado histórico.
• El marco normativo básico que regula los gobiernos locales, inicialmente fortalecedor de la autonomía local (1985), se ha ido quedando obsoleto. Treinta y cuatro años no pasan en balde. Remendado en distintos momentos históricos, sin hilo conductor, y en algunos casos con vocación claramente contradictoria a sus postulados iniciales (LRSAL), está pidiendo a gritos una revisión profunda que devuelva la coherencia y el protagonismo a esa institución tan próxima a la ciudadanía, como es el municipio.
• La planta municipal atomizada sigue siendo uno de los problemas más serios del modelo de gobierno local actualmente existente. Solo existen dos opciones: a) simplificar la planta municipal a través de una reforma legal, no exenta de notable dificultad; o b) reordenar el back office y la prestación de servicios municipales a través de modelos de agrupación voluntaria o mediante decisiones normativas, que transformen ese espacio local en ámbitos organizativos de eficiencia y buenos servicios a la ciudadanía (mancomunidades polivalentes, comarcas, etc.).
• Particular problema presenta qué hacer con las actuales diputaciones de régimen común. Mientras siga perviviendo una planta local atomizada, la necesidad objetiva de esas u otras instituciones similares es inevitable. Como ha expuesto acertadamente el profesor Manuel Zafra, lo importante en este caso no es el nombre, es la función. No sirve el argumento de que sus competencias se agreguen a las Comunidades Autónomas, pues ello rompe en pedazos el principio de subsidiariedad. Otra cosa es repensar su modelo institucional y su finalidad. Las diputaciones provinciales han estado (y siguen estando) muy cuestionadas desde algunas perspectivas políticas y académicas. La Ley de 2013 (27/2013) buscó redefinir su rol institucional, pero su carácter dispositivo y la escasa interiorización de su nuevo rol, la han convertido en papel mojado. Tendrán que reinventarse profundamente si quieren sobrevivir sin constantes sobresaltos existenciales.
• El sistema de gobierno municipal sigue lastrado por una ley electoral de la etapa de la transición en 1978 (por ejemplo, elección de diputados provinciales), revisada en 1985 (LOREG), y reformado el sistema en cuanto a forma de gobierno (moción de censura, cuestión de confianza), en diferentes momentos. Pero todavía sigue pesando mucho la concepción corporativa, que impide un desarrollo efectivo de un sistema de gobierno municipal asimilable, mutatis mutandis, a los demás (autonómico y estatal). Sin duda, la geometría variable del hecho municipal y su minifundismo, es un dato determinante para que esa rancia concepción corporativa subsista. Esa impronta corporativa ha llegado incluso a afectar a pronunciamientos del propio Tribunal Constitucional en los denominados municipios de gran población (STC 103/2013). Pero el que los municipios no dispongan de capacidad legislativa no puede ser argumento para no reconocer su exquisita naturaleza política (como lo han venido a resaltar las leyes autonómicas de nueva generación: LAULA, LILE y LGAMEx).
• Los gobiernos locales, pero especialmente buena parte de los gobiernos municipales, disponen de “máquinas administrativas” inadaptadas a los retos de futuro. Lo expresó de forma diáfana Luciano Vandelli hace más de veinte años: “Hay un punto sobre el cual los nuevos Alcaldes están de acuerdo. Este tiene que ver con la valoración de las máquinas burocráticas que han heredado. Máquinas descompuestas, disociadas, desmotivadas (…) los alcaldes están cohibidos –concluía- por la resistencia sorda del cuadro burocrático”. Es urgente e inaplazable invertir en organización. No se puede hacer buena política sin buena administración. Ni puede haber buena organización sin buena política. Es un sueño inalcanzable.
• La política local se sigue haciendo de espaldas a la organización, como si cabeza y tronco del mismo cuerpo actuaran con lógicas y comportamientos distintos. Esa concepción dicotómica (políticos/burócratas) apenas ha sido superada en muy pocos municipios. La inexistencia de una dirección pública profesional que actúe de argamasa, impide radicalmente ese imprescindible (y hoy en día inexistente) alineamiento entre política y gestión. Políticos y funcionarios viven, en no pocas ocasiones, de espaldas. Sus marcos cognitivos y su tempo son muy distintos. Pero ello no debe impedir un correcto alineamiento.
• Sobre el mundo local planean igualmente desafíos de enorme magnitud, cuya capacidad de respuesta es muy desigual, dada la enorme heterogeneidad (nunca reconocida realmente por la legislación). Así, cabe plantearse cómo puede enfrentarse el pequeño y mediano municipio a los retos de la digitalización o de la (inmediatamente) futura automatización. O a las amenazas del cambio climático (el “nuevo régimen climático” del que hablara Bruno Latour).
• Nada menores son los desafíos organizativos y procedimentales que se plantean por las “nuevas leyes”, por lo común incumplidas o cumplidas con la boca pequeña, salvo aquellas que se refieren a la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, donde las exigencias de cumplimiento son más marcadas. La siempre pendiente Administración electrónica, la simplificación de trámites y reducción de cargas, la transparencia, la reducción del sector público local, la indigesta y compleja aplicación del nuevo marco normativo de contratación pública, así como la aplicación de la nueva normativa en materia de protección de datos. El imperio de las formas no puede encorsetar la acción política hasta hacerla inviable. Hay que buscar puntos de equilibrio razonables. Y solo el trabajo conjunto políticos/directivos/empleados públicos lo logrará.
• -Y, en fin, sobre las estructuras del empleo público local se siguen cerniendo –como analizó en su día el profesor Sánchez Morón- los mismos problemas de siempre (fuerte presencia de clientelismo político, escaso papel del sistema de mérito en el acceso, organizaciones burocráticas o tramitadoras, sindicalización elevada que captura las políticas de personal, etc.), pero a ellos se añaden otros nuevos: el inevitable relevo generacional ante el envejecimiento marcado de las plantillas y la también inaplazable tecnificación de los empleos públicos, como consecuencia del problema anterior y de la revolución tecnológica que está llamando a las puertas de la Administración Pública, también de la local.