Tres aspectos del funcionamiento de los gobiernos locales están necesitados de reformas para equipararse con prácticas democráticas estándar y presentes en otros niveles de gobierno.
Manuel Zafra, Universidad de Granada. IDL-UAM blog.- El diseño institucional del sistema político municipal requiere una profunda reforma: 1.-Las comisiones informativas como ejemplo de deficiencia superada a golpe de sentencia 2.- La indistinción entre política y administración 3.- La singularidad local de la no adscripción a grupo político.
1.-Comisiones Informativas
En el año 1999 las comisiones informativas se regularon como órgano obligatorio, fundamentalmente por la continuada jurisprudencia del Tribunal Supremo y, sobre todo, del Tribunal Constitucional ante la proliferación de recursos de amparo interpuestos por los concejales en minoría. Asimiladas a los consejos sectoriales y los órganos desconcentrados y descentralizados, las comisiones informativas integraban la potestad de autoorganización municipal. La mayoría en el gobierno las creaba potestativamente y era, justamente, al crearlas, cuando las minorías entendían menoscabados su derecho al seguimiento y control del gobierno. No cabe aquí un repaso exhaustivo de los reiterados pronunciamientos judiciales, pero sí evidenciar una situación profundamente antidemocrática: los derechos de la minoría eran concesión graciable de la mayoría. El TC, por razón de los recursos de amparo, determinó la inconstitucionalidad de la disposición por el perjuicio provocado en el derecho de representación protegido por el artículo 23 CE pero no sobre el motivo de fondo: la determinación por la mayoría de los derechos de la minoría.
2.-Atribución constitucional del gobierno y la administración a concejales y alcaldes
En la STC 103/2013, de 25 de abril el Tribunal Constitucional declara contrario a la Constitución el artículo correspondiente de la Ley 57/2003 de medidas para la modernización del Gobierno Local, en el que se contempla la posibilidad de nombrar como miembros de la Junta de Gobierno Local a personas que no ostenten la condición de concejales, siempre que su número no supere un tercio de sus miembros excluido el alcalde. En el FJ 6 el Tribunal expone su argumentación destacando que el artículo 140 CE atribuye el gobierno y la administración a los Ayuntamientos integrados por alcaldes y concejales, imponiendo la elección democrática de sus integrantes. Reconoce el Tribunal la dificultad para delimitar ambas funciones, la propia del gobierno, “la alta dirección de la política municipal en lo que supone la adopción de decisiones con criterios esencialmente políticos, como también la suprema dirección de la Administración municipal…”. El criterio para diferenciar la regulación constitucional del gobierno municipal en relación al Gobierno del Estado es “una especial legitimación democrática… un plus de legitimidad democrática… frente a la profesionalización…”. La superficialidad de la fundamentación jurídica con una apelación genérica al artículo 23 CE, motiva, con razón sobrada, el voto particular del Magistrado Ollero Tassara. En primer lugar, por una razón evidente: atribuir la administración a concejales y alcaldes “desafía el sentido común, ante la obvia existencia de funcionarios locales”; en segundo lugar, porque la sumariedad constitucional no autoriza al Tribunal a imponer una interpretación determinada del alcance de ambos conceptos cuando el constituyente optó por no definirlos de modo unívoco.
Aparte de las justificadas razones esgrimidas en el voto particular, el sentido común también aconseja acotar bien una decisión política de su articulación jurídica. La práctica habitual de decisiones administrativas que exigen la firma del responsable político, no hace más democrática la política municipal. Decidir políticamente supone definir prioridades presupuestarias y temporales para diferentes políticas; las decisiones sujetas a potestad discrecional o reglada corresponden a los funcionarios. Este es uno de los retos para el buen gobierno municipal.
3.- Grupos políticos y concejales no adscritos. Estatuto del representante municipal y funciones constitucionales de los partidos políticos.
La no adscripción de los concejales que votan en contra del parecer mayoritario del grupo y abandonan voluntariamente o son expulsados de la formación política que presentó la candidatura, ha sido el remedio jurídico al fenómeno político del transfuguismo.
Dos grandes pensadores, H. Arendt y S. Wolin, analizaron con rigor la precisión que la teoría política imprime al lenguaje coloquial. El término transfuguismo ha evadido cualquier reflexión politológica y aparece en el vocabulario político y, sobre todo, periodístico investido de una inequívoca simplicidad semántica: no necesita adjetivo, por definición, el voto en contra, de un concejal, merece el reproche y la descalificación como una muestra de oportunismo político y medro personal. Sin embargo, la disidencia puede estar justificada y ser acreedora de protección jurídica.
El TC declaró la inconstitucionalidad del artículo 11.7 de la Ley de Elecciones Locales de 1978 que otorgaba a los partidos políticos del derecho a conservar la concejalía si el concejal era expulsado. La fundamentación era clara: era contrario a la constitución que una instancia, pese al reconocimiento constitucional de determinadas funciones, no reunía las consideraciones necesarias para se calificada como un poder público, tuviera la facultad de disponer de una institución según las reglas dictadas para su organización interna. Significaba equiparar el régimen jurídico del militante y el del representante.
Ante este postulado, los partidos intentaron, mediante pactos políticos, atenuar los efectos de la jurisprudencia constitucional. Un empeño que acabó teniendo resultados positivos: el concejal disidente perdería los derechos inherentes por la pertenencia a grupo, con indiferencia de si la salida era voluntaria o consecuencia de la expulsión. El TC que ha diferenciado el grupo del partido no objetó que el titular de la secretaría del ayuntamiento se dirigiera a la secretaría de la formación política para aclarar la situación. En la representación autonómica y estatal no se penaliza la disidencia con la no adscripción, ni se prohíbe la integración en el grupo mixto. En la STC 141/2007 el TC consideró el mínimo de la función representativa “el ejercicio de la función legislativa o de control de la acción del gobierno”, una función inviable sin la facultad de constituir grupo parlamentario; sin embargo, en la STC 169/2009 entendió no lesionado ese mínimo cuando de un representante local se trataba. De nuevo se justifica el trato diferenciado entre la representación local y autonómica.
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