El Tribunal Constitucional ampara al funcionario acosado

"Esta sentencia es altamente recomendable porque encierra un auténtico y didáctico estudio de la figura del mobbing y las variantes de acoso" 

Por José Ramón Chaves.- DelaJusticia.com .- Tener un destino sin trabajo quizá sea el sueño de algunos funcionarios, pero puede ser una pesadilla para muchos. El derecho al trabajo reclama la ocupación efectiva porque ofrece una dimensión de realización personal, de autoestima y de sentirse formando parte de una organización. Sentirse útil y valorado.

Por eso, a veces la cruel administración, guiada por crueles autoridades, opta por “aparcar” algunos funcionarios, en vez de acudir a otras medidas mas efectivas pero de trámite mas engorroso (reorganización de tareas y funciones, traslados, reordenación de efectivos, expedientes disciplinarios, comisiones de servicio voluntarias,etcétera).

Cuando alguien sigue en su plaza de funcionario, pero sin tener trabajo, y a sabiendas de todos, sufre en su fuero interno y si se prolonga sin solución, puede suponer una situación de acoso moral.

Pues como si fuese un cuento trágico, la historia zanjada por el Tribunal Constitucional en su recientísima sentencia de 6 de mayo de 2019 (BOE 10/6/19) comienza así:

Erase una vez un funcionario del cuerpo superior de administradores civiles del Estado que víctima de los cambios electorales fue cambiado a un destino en un entorno donde no era querido. El patito feo fue privado de trabajo durante casi año y medio, pese a que protestaba y pese a que notaba que a sus espaldas todos cuchicheaban y sabían su situación….

Luego siguen varios recursos contencioso-administrativos y existe una sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Superior de Justicia que rechaza la existencia de situación de acoso moral por considerar que no existen elementos cualificados de violencia u hostigamiento que muestren una situación sangrante.

Frente a ello, la víctima -que por lo dicho debía tener tiempo sobrado, además de motivos sobrados- tras ver inadmitido su recurso de casación, acude en recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional cuya sentencia de 6 de mayo de 2019 (BOE 10/VI-19) se lo otorga y ampara frente a la situación de mobbing.

Esta sentencia es altamente recomendable porque encierra un auténtico y didáctico estudio de la figura del mobbing y las variantes de acoso. Veamos.

Así, en esta Sentencia el Tribunal Constitucional señala el punto de partida como si fuere un venerable anciano contando una historia:

El concepto de acoso laboral surgió en la psicología para abordar conjuntamente desde el punto de vista terapéutico situaciones o conductas muy diversas de estrés laboral que tienen de común que, por su reiteración en el tiempo, su carácter degradante de las condiciones del trabajo o la hostilidad que conllevan, tienen por finalidad o como resultado atentar o poner en peligro la integridad personal del empleado. Cuando tales situaciones o conductas son propiciadas por quienes ocupan una posición superior en el organigrama empresarial, que es lo más frecuente, suele hablarse de acoso «vertical descendente» o «institucional».

Los objetivos del acoso laboral pueden ser de lo más variado: represaliar a un trabajador poco sumiso, marginarle para evitar que deje en evidencia a sus superiores, infundirle miedo para promover el incremento de su productividad o satisfacer la personalidad manipulativa u hostigadora del acosador (el llamado acoso «perverso»), entre otros. Dentro de las organizaciones privadas el acoso laboral responde muchas veces al fin o resultado de que el trabajador hostigado abandone voluntariamente, ahorrando a la empresa la indemnización por despido improcedente, en las administraciones públicas, dadas las peculiaridades del régimen funcionarial, consiste a menudo en la marginación profesional del empleado por variados motivos (venganza personal, castigo encubierto, discriminación ideológica).”

Después fija los criterios para apreciar tal conducta lesiva de la integridad del empleado público:

A la vista de esta doctrina, para valorar si la administración ha vulnerado el derecho fundamental a la integridad moral de un empleado público (art. 15 CE), hay que determinar, atendiendo a las circunstancias del caso, si la conducta enjuiciada es deliberada o, al menos, está adecuadamente conectada al resultado lesivo (elemento intención); si ha causado a la víctima un padecimiento físico, psíquico o moral o, al menos, encerraba la potencialidad de hacerlo (elemento menoscabo) y si respondió al fin de vejar, humillar o envilecer o era objetivamente idónea para producir o produjo efectivamente ese resultado (elemento vejación).

Faltando este último elemento, no habrá trato «degradante», pero solo podrá descartarse la vulneración del art. 15 CE si la conducta enjuiciada halla cobertura legal (legalidad), responde a un fin constitucionalmente legítimo (adecuación), constituye la alternativa menos restrictiva (necesidad) y produce más beneficios sobre otros bienes o valores que perjuicios en el derecho fundamental a la integridad moral (proporcionalidad en sentido estricto).

A continuación nos ofrece el escenario fáctico probado: 

Son hechos probados a este respecto que la administración creó un puesto de trabajo sin contenido efectivo a fin de asignarlo al demandante de amparo y que, pese a las reiteradas quejas y peticiones de este, no intentó, siquiera mínimamente, poner remedio a la situación de inactividad laboral continuada; persistió durante año y medio, aproximadamente, en no proporcionar al recurrente información sobre sus atribuciones, en no encargarle tarea alguna, en no convocarle a reuniones de trabajo y en no promover una traslación de destino. Resulta igualmente indicativa la diferencia en el trato dispensado al demandante de amparo, pues los funcionarios restantes eran oportunamente convocados a reuniones de trabajo y disfrutaron de su correspondiente ámbito de atribuciones. También está acreditado que la denuncia de acoso pese a que la inactividad laboral prolongada estaba probada y a los claros términos con los que el protocolo aplicable define esta modalidad de acoso laboral; extremo sobre el que ha insistido el ministerio fiscal y al que volveremos a hacer referencia más adelante.

En suma, hay un amplio panorama indiciario inequívocamente revelador del carácter intencional, no casual, de la prolongada inactividad profesional padecida por el recurrente. Y por ello concluye la sentencia con enérgico reproche a la administración:

De modo que la administración, deliberadamente, sin una finalidad u objetivo legítimo, con abuso de poder o arbitrariedad, marginó laboralmente al recurrente durante un periodo largo de tiempo. Tal comportamiento supone un agravio comparativo y un claro menosprecio y ofensa a la dignidad del trabajador demandante de amparo, de suyo idóneo para desprestigiarle ante los demás, provocarle sensación de inferioridad, baja autoestima, frustración e impotencia y, en definitiva, perturbar el libre desarrollo de su personalidad. La gravedad de la vejación se agudiza en función del tiempo en que persiste, que en el presente caso es muy considerable. En estrecha conexión con lo anterior, conductas como esta generan por sí mismas un perjuicio moral al que pueden añadirse daños psicofísicos por estrés, angustia, ansiedad o depresión.

Finalmente explica su fundamento para otorgar el amparo, partiendo de que si el Protocolo marcado por la propia administración identifica como acoso esa privación de ocupación efectiva, no podía el tribunal contencioso exigir requisitos de gravedad o vejación adicionales:

El procedimiento administrativo incoado tras la denuncia de acoso laboral era idóneo para corregir la vulneración. El protocolo aplicable regula como conducta «típica» de acoso la inactividad laboral prolongada e injustificada: «Dejar al trabajador de forma continuada sin ocupación efectiva […] sin causa alguna que lo justifique». No exige la prueba de la concreta autoridad responsable de la marginación laboral ni de los fines torticeros a los que responde. Tampoco precisa la actualización de daños psicológicos ni la concurrencia de niveles de violencia o de perjuicio moral adicionales a los que de suyo comporta toda marginación laboral continuada. De acuerdo con el protocolo, para declarar el acoso y poner en marcha medidas destinadas a corregirlo, basta la existencia de una situación objetiva de inactividad laboral prolongada y que la administración sea incapaz de demostrar que obedece a una causa legítima, tal como señala el fiscal. Dicho de otro modo: el comportamiento enjuiciado, que, de acuerdo con el art. 15 CE, es una lesión de la «integridad moral» y, más precisamente, un «trato degradante» en el trabajo, constituía, en términos del protocolo [anexo II, letra A), primer supuesto], un «acoso laboral» que debió dar lugar a la aplicación de «medidas correctoras» [apartado 3.1.3 D)].

Y termina:

Como ya se dijo no corresponde a este Tribunal elaborar un concepto normativo de «acoso laboral». Desde la perspectiva constitucional, lo relevante es que el concepto de «acoso laboral» que resultaba aplicable (el recogido en el protocolo aprobado por la resolución de 5 de mayo de 2011 de la Secretaría de Estado para la Función Pública) era apto en el presente caso para canalizar la protección constitucional debida frente al trato «degradante» o lesivo de la «integridad moral» (art. 15 CE), así como que la administración y los órganos judiciales, al apartarse del señalado concepto, no han remediado la vulneración del art. 15 CE, según hemos razonado en el fundamento jurídico sexto de esta sentencia.

El TC corrige a la Audiencia y falla que dejar a un funcionario sin tarea es acoso laboral

El Constitucional da un vuelco y acaba con la tradición de dejar a altos funcionarios en los pasillos. Un alto funcionario gana su lucha después de seis años de pleitos pidiendo una ocupación

Revista deprensa. El Confidencial.- Rafael Méndez.- Mantener a un funcionario sin trabajo atenta contra su integridad moral, un derecho fundamental recogido en la Constitución. Después de seis años de pleitos, el Tribunal Constitucional ha dado la razón a Jaime Nicolás Muñiz, un alto funcionario que pasó los últimos años de su carrera en un pasillo, represaliado, sin que el Ministerio del Interior le diera apenas ocupación. En un fallo que supone una novedad, considera que no hace falta que la Administración caiga en el hostigamiento para que sea considerado acoso laboral. El alto tribunal establece que es suficiente dejar a un funcionario en el pasillo para que se vean vulnerados sus derechos fundamentales. "Recurrí hasta el final por mi honor pero, sobre todo, en defensa de la función pública,porque aprecio la carrera a la que he dedicado más de 40 años", explica Nicolás Muñiz, hoy jubilado.

Jaime Nicolás entró como técnico de la Administración civil del Estado, uno de los cuerpos de alto funcionario, en 1972. En 45 años en la Administración, ocupó todo tipo de cargos. Con gobiernos de distinto signo fue letrado del Constitucional, director del Centro de Estudios Constitucionales, director del Instituto de RTVE, jefe de gabinete de Francisco Rubio Llorente en el Consejo de Estado y asesor de la Dirección General de la Policía y la Guardia Civil.

En 2012, tras la llegada del PP al poder, pasó dos meses en su casa esperando destino hasta que fue asignado a la Gerencia de Infraestructuras y Equipamiento de la Seguridad del Estado (Giese), de Interior, el organismo que se encarga de vender solares y cuarteles. En la práctica, estuvo sin trabajo durante año y medio. Después de pedir tarea de forma reiterada, consiguió alguna ocupación, pero no mucha. El departamento que entonces dirigía Jorge Fernández Díaz lo tenía en una lista negra.

"Quizá trabajo una hora cada 15 días, no llega a uno hora cada día. Pongamos una hora cada semana. Voy todos los días, cumplo mi horario, voy por las tardes con regularidad. ¿Qué hago dentro? No me toco las narices: leo, estudio sobre la Revolución rusa, la Revolución francesa y la Guerra Civil, y he traducido un libro del alemán, pero no hago crucigramas. Estoy infrautilizadísimo y es indignante. Me da vergüenza decir las horas que trabajo y que me ocupo de Habermas y Robespierre. Me da vergüenza aunque no es culpa mía", explicó a este diario en 2017, cuando estaba a punto de jubilarse.

Entonces relataba su desazón: "Cada mañana, cuando voy al despacho, entro desde los ascensores y paso el arco de seguridad. Camino por el pasillo y me ven el agente de seguridad, la secretaria del director, un funcionario, otro, aquí hay un gran despacho con varios funcionarios que también me ven. Giro, vuelvo a girar, vuelvo a girar hasta que llego a mi despacho en el culo del edificio. Al principio, acojonaba e indignaba. En todos los despachos me veían y pensaban: '¿Y este tío? ¿Viene aquí a tocarse las pelotas? ¡Será sinvergüenza! ¡Será fresco! ¿O será realmente un desecho de tienta? ¿Estará para el arrastre, para el pudridero?".

Lector voraz, Nicolás aprovechó el tiempo para estudiar. Pero a la vez empezó a reclamar trabajo. Recurrió internamente en la Administración apelando al "protocolo de actuación frente al acoso laboral en la Administración General del Estado". Se trata de un texto aprobado en 2011 que cita como primera causa de acoso "dejar al trabajador de forma continuada sin ocupación efectiva, o incomunicado, sin causa alguna que lo justifique".

Jaime Nicolás: "Lo hice por mi honor pero, sobre todo, en defensa de la función pública, porque aprecio la carrera a la que he dedicado 40 años"

Pero primero el Ministerio de Interior y después la Audiencia Nacional, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid y el Supremo consideraron que no tenía razón. El expediente ministerial fue archivado de plano. La instructora fue Isabel Borrell, que acaba de ser ascendida a directora del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), y consideró que si bien era cierto que Nicolás no tenía trabajo, "pudo al menos dar su opinión en una cafetería cercana durante los descansos".

La Audiencia falló en 2014 que, aunque era un despilfarro dejar sin trabajo a un funcionario, no había acoso. Señaló que la jurisprudencia califica como 'mobbing' "toda conducta abusiva o de violencia psicológica" y que en este caso no se había acreditado "que su situación laboral sea consecuencia de una persecución de hostigamiento sistemática y planificada, e injustificada". El Supremo ni admitió sus recursos.

Nicolás recurrió entonces al Constitucional alegando que se había vulnerado se derecho constitucional a "la integridad moral". El alto tribunal solo admite un 1% de los recursos de amparo que recibe, pero este sí lo aceptó alegando que tiene "especial trascendencia constitucional porque brinda al tribunal la oportunidad de perfilar la doctrina constitucional relativa a los derechos fundamentales sustantivos invocados en asuntos de marginación laboral de empleados públicos".

La Fiscalía, que en todos los procedimientos anteriores se había opuesto a las pretensiones de Nicolás, una vez en el Constitucional cambió radicalmente de postura y decidió apoyar el recurso. Solo la Abogacía del Estado se opuso, pero lo hizo "sin esgrimir una mínima justificación racional para esa situación", según relata el Constitucional de forma crítica.

El tribunal detalla en una sentencia del pasado 6 de mayo a la que ha tenido acceso este diario que está acreditado que Interior creó un puesto de vocal para Nicolás "sin definición de un ámbito de atribuciones para adjudicarlo al actual demandante de amparo, la Administración le mantuvo durante largo tiempo (año y medio, aproximadamente) completamente desocupado, sin información sobre sus funciones, sin asignarle tareas y sin convocarle a reunión de trabajo alguna".

"La inactividad laboral prolongada a la que fue sometido el trabajador demandante de amparo involucra inequívocamente a la integridad moral y a la prohibición de tratos degradantes", un derecho en el que no cabe "exención o ponderación posible". La sentencia señala que no es el trabajo del Constitucional "elaborar un concepto de acoso laboral" sino interpretar los de integridad moral y trato degradante en la Administración. Aclara que el acoso a los funcionarios no busca que se marchen del empleo sin indemnización, como ocurre en la empresa privada, sino represaliarlos por motivos personales o ideológicos.

En este caso, "la inactividad profesional del demandante no ha sido accidental. [...] La Administración creó un puesto de trabajo sin contenido para el demandante y, pese a las quejas de este, no intentó, siquiera mínimamente, poner remedio a la situación de inactividad laboral". El tribunal critica que el propio ministerio archivara la queja interna pese a que era el trámite adecuado para solucionar el problema y lo claro que es el protocolo antiacoso aprobado en época de Jordi Sevilla.

La conclusión es que la Administración, "deliberadamente, sin una finalidad y objetivo legítimo, con abuso de poder o arbitrariedad, marginó laboralmente al recurrente durante un periodo largo de tiempo", lo que supone "un claro menosprecio y ofensa a la dignidad del trabajador" contrario a su derecho fundamental a la integridad moral, y anula las sentencias y la resolución del ministerio.

El caso empezó con Jorge Fernández Díaz de ministro

Nicolás se jubiló en 2017, al cumplir 70 años, y la lucha que empezó en 2013 ya no le reportará ningún beneficio. Pero el miércoles estaba exultante con el resultado en el que había vencido, contra todo pronóstico. "Lo hice por mi honor y, sobre todo, en defensa de la función pública. Yo aprecio la carrera de funcionario, a la que he dedicado 40 años. Esto abre una puerta a muchos funcionarios que están apartados en los pasillos y será muy importante para ellos".

Cuando cambia el color del Gobierno, es un clásico que altos funcionarios que han ocupado cargos de confianza se vean arrumbados en los pasillos, a menudo durante meses en sus casas sin destino. En la Administración es un clásico el telegrama con el que cesó de embajador en 2012 Juan Pablo de Laiglesia, hoy secretario de Estado para América Latina. "Con fecha de hoy ceso en mi cargo de Embajador Representante Permanente de España ante Naciones Unidas para incorporarme a mi nuevo destino en el pasillo, aunque, como V. E. sabe, hubiera preferido ventanilla". El Constitucional acaba de obligar a que todos los funcionarios estén en la ventanilla.