"Los datos revelan la convivencia forzada, e incluso tensión, entre un modelo de gestión estratégica y un modelo de administración burocrática"
Por Moneyba González Medina* . Instituto de Desarrollo Local. UAM
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En este sentido, la nueva Política de Cohesión de la UE persigue dar respaldo a las estrategias de crecimiento de gestión local y contribuir a un desarrollo urbano sostenible (áreas urbanas, rurales y costeras) al establecer, por ejemplo, que el 8% del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) tenga que dedicarse al desarrollo urbano sostenible o a través del nuevo programa de fortalecimiento de capacidades y establecimiento de redes destinado a las ciudades: la Iniciativa Urbana Europea.
Ante este escenario de oportunidades surge la cuestión de cuál es el nivel de captación y ejecución de Fondos Europeos por parte de las entidades locales. A este respecto, no solo observamos que su nivel es bajo, sino que el comportamiento de las entidades locales tampoco es homogéneo. Concretamente, si ponemos el foco en los fondos NextEU, en la Comunidad de Madrid se evidencia la alta capacidad del Ayuntamiento de Madrid capital (11%) frente al resto de municipios de la región (5%) (Gráfico 1). También, la desproporción entre los municipios madrileños que perciben financiación NextEU (19%) frente a los que no (81%) (Gráfico 2).
Lo anterior ha llevado a preguntarnos por los factores que influyen en el éxito o fracaso de las entidades municipales en la captación y ejecución de Fondos Europeos a pesar de tener similares características socioeconómicas y políticas. Planteamos como posible factor explicativo la capacidad institucional de la organización municipal. Esta se define como la habilidad de una organización para realizar una tarea de forma eficaz, eficiente y sostenible (Hilderbrand y Grindle, 1997; Casado et al., 2018). Para la Comisión Europea, una administración pública eficaz y eficiente debería contar con cuatro capacidades que guardan relación entre sí y que son el análisis, la coordinación, la ejecución, y la reglamentación. Cada una de ellas se refiere a la habilidad de i) definir y aplicar estrategias, ii) seleccionar y efectuar inversiones para lograr los objetivos de la política de cohesión, iii) medir el impacto de las actuaciones basándose en datos fiables, y iv) obtener resultados conformes con el Derecho de la UE, como las normas contratación pública y ayudas estatales (CE, 2020). A efectos de nuestro estudio, dicha capacidad se manifiesta en el manejo de la información; la capacidad estratégica para alinear proyectos con oportunidades de financiación; la coordinación y organización del trabajo para el diseño y ejecución de los proyectos; y la gestión técnica del procedimiento (especialmente, de los tiempos y los requisitos administrativos).
La capacidad institucional es un factor complejo, que si bien puede estar influido por el tamaño del municipio (entendemos que, a mayor tamaño mayor “músculo” administrativo), también lo puede estar por otros elementos como son la experiencia previa de la organización, la formación específica de su personal, contar con unidades de gestión ad hoc o la inserción de la organización en determinadas redes formales e informales. Es precisamente en estos últimos elementos en los que centramos nuestro estudio, cuyos resultados se concretan en el siguiente gráfico (Gráfico 3), en el que se han incorporado otras variables con potencial explicativo como pueden ser el liderazgo político, el conocimiento de idiomas, la cultura de trabajo transversal, la coincidencia de color político o la asistencia técnica por parte de consultoras.
Gráfico 3. Claves del éxito en la solicitud y obtención de Fondos Europeos
Si nos fijamos en aquellos valores iguales o superiores a 3 para discriminar los factores que, según las personas encuestadas y entrevistadas son clave en el éxito en los procesos de solicitud y obtención de Fondos Europeos, estos son, por orden creciente de importancia: la existencia de una unidad especializada, la cultura de trabajo transversal en el Ayuntamiento, la formación específica de los trabajadores del Ayuntamiento, el liderazgo político y la experiencia previa, siento esta última la que concita más unanimidad. Efectivamente, el bagaje acumulado de una organización en la solicitud y ejecución de proyectos facilita los procesos y los hace más eficaces y eficientes porque, como declara uno de nuestros entrevistados “es un mundo y un lenguaje que hay que entender y no es fácil llegar así de golpe y poder entender bien todas las fases y cómo hay que trabajar cada una de ellas”. Para las administraciones locales, el haber activado previamente tareas y destrezas que son propios de estos procesos las coloca claramente en una posición de ventaja comparativa: “Como hemos gestionado más veces fondos, grandes subvenciones de fondos controlados por la UE, partimos con ventaja”, señala una responsable municipal.
Por otra parte, los datos revelan la convivencia forzada, e incluso tensión, entre un modelo de gestión estratégica y un modelo de administración burocrática. Esta última adquiere más importancia en la fase de ejecución del proyecto, ya que tiene más que ver con el seguimiento de las actuaciones, la capacidad contractual y la justificación del gasto. El primero es más evidente en el proceso de solicitud, donde predominan las tareas de análisis, orientación estratégica y movilización de actores y recursos. En este sentido, se observa un desajuste entre la lógica inherente a la gestión de proyectos y la lógica del procedimiento administrativo. La primera, mucho más dinámica, persigue la realización de los objetivos y la generación de un cambio respecto a la situación de partida. La segunda está mucho más centrada en las cuestiones procedimentales que ralentizan la ejecución, especialmente en materia de licitaciones. En este sentido, el celo en la fase de ejecución se ha traducido en altos niveles de falta de ejecución, tal y como afirma una de las personas entrevistadas: “es cierto que España e Italia somos probablemente los que tenemos mayor acceso a los fondos porque somos los más activos, sobre todo a nivel municipal, los más activos en la gestión, pero luego los niveles de ejecución cuando los ves te sorprende.”
La información obtenida confirma nuestra expectativa sobre la centralidad de los elementos relacionados con la capacidad institucional en el éxito en la captación y ejecución de Fondos Europeos. Pero también, abre la puerta a explorar el efecto que tienen los proyectos europeos y su dinámica de gestión sobre el funcionamiento de las organizaciones municipales y su propia transformación. En la muestra hay municipios aventajados que han desplegado estas habilidades a lo largo de las últimas dos décadas y que tienen en la actualidad un alto nivel a la hora concurrir a convocatorias. Sus responsables declaran que, además de los recursos económicos, de estos logros se deriva un prestigio para la ciudad o “sello de innovación y modernidad, que transmite unos valores muy apreciados por los gobiernos municipales”. Haber demostrado una capacidad de gestión y ejecución eficaz de proyectos pone a los municipios en el mapa internacional y les abre puertas para participar en programas de carácter piloto. En definitiva, un círculo virtuoso que pone en valor el desarrollo de la capacidad institucional de los entes locales.
Nuestro estudio constata que, si bien los Fondos Europeos contienen múltiples oportunidades para el desarrollo de los territorios locales, los niveles de acceso y de ejecución de los ayuntamientos son aún muy mejorables. También, que entre los factores que marcan la diferencia a la hora de acceder y gestionar dichos fondos se encuentra la capacidad institucional, un factor complejo, en el que intervienen diversos elementos, más allá del tamaño del municipio, entre los que destaca la experiencia previa. Dedicar recursos para formar al personal específicamente en la gestión de estos programas, crear estructuras organizativas ad hoc, generar espacios para compartir este conocimiento y promover una cultura de trabajo transversal mejorarían, sin duda, el rendimiento de las entidades locales en este ámbito. También, contar con liderazgos políticos fuertes, capaces de ver estas oportunidades y establecer estrategias de desarrollo local sostenibles y coherentes.
En definitiva, para profundizar en estas y otras cuestiones, animamos a la lectura de nuestro estudio, al que puede accederse pinchando aquí. Su realización ha sido posible gracias a los datos recabados a través de un cuestionario administrado a los ayuntamientos madrileños de más de 20.000 habitantes y la realización de entrevistas a responsables políticos y técnicos municipales encargados de la gestión de Fondos Europeos. También, a la colaboración con el Centro de Estudios de Economía Política de ESADE (EsadeECPol), que nos ha permitido explotar su base de datos del Observatorio de Fondos Next Generation EU.
*Moneyba González Medina es profesora Contratada Doctora de Ciencia Política. Instituto de Derecho Local. Universidad Autónoma de Madrid
Referencias: Casado Maestre, V., Huete García, M. A., Merinero Rodríguez, R. y González Medina, M. (2018). La influencia de la iniciativa URBANA 2007-2013 en el desarrollo de la capacidad institucional de la administración municipal. Gestión y Análisis de Políticas Públicas, 20, 124-142. https://doi.org/10.24965/gapp.v0i20.10487
Comisión Europea (CE) (2020). Hojas de ruta para el refuerzo de la capacidad administrativa. Conjunto práctico de herramientas. Disponible en: https://ec.europa.eu/regional_policy/es/information/publications/guides/2020/roadmaps-for-administrative-capacity-building-practical-toolkit
Hildebrand, M. E. y Grindle, M. S. (1997). Building Sustainable Capacity in the Public Sector. What Can Be Done? Getting Good Government. Harvard University Press.
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