“La verdadera tragedia de esta adicción a la externalización a consultoras de gestión es que socava aún más las capacidades internas del sector público” (Mariana Mazzucatto)
Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.-
Preliminar
Este libro de Mariana Mazzucato (No desaprovechemos esta crisis, Galaxia Gutenberg 2021) recoge algunos artículos publicados en inglés el primer semestre de 2020, en plena pandemia, aunque añade un par de capítulos no editados. Viene de la mano de otra obra más ambiciosa en su trazado como es el libro Misión Economía. Una guía para cambiar el capitalismo (editado esta vez por Taurus, mayo 2021). El libro que se reseña puede ser leído como una suerte de aperitivo a la obra Misión Economía, donde se desarrollan muchas de las ideas en aquel esbozadas. Especialmente, todo lo que respecta al propósito, misión e innovación. Ideas-fuerza que conforman, junto con la colaboración público-privada (bajo el liderazgo del Estado), la argamasa de su construcción conceptual.
Sin duda, la selección de ideas que aquí se reseñan parten del enfoque de este Blog, marcadamente institucional, por lo que no se centrará el foco en las innumerables propuestas económicas que muchas de ellas ya se recogieron en su día en otras obras de la autora, tales como El Estado emprendedor. Mitos del sector público frente al sector privado (RBA, 2013) o El valor de las cosas (Taurus, 2019). La crisis Covid19 le ha permitido reforzar sus argumentos centrales y llevar a cabo una construcción más sólida de los materiales que conforman su edificio conceptual, dado que la pandemia es vista por la autora como una ventana de oportunidad “para cambiar la manera en la que interactúan los sectores público y privado”, pero también “para (re)construir las capacidades del sector público”, y modificar así el rol tradicional que tenía el Estado alterando el marco hasta ahora vigente: pasar de corregir los fallos del mercado a ser un “conformador activo de los mercados”.
Una triple crisis: recuperación, sostenibilidad y resiliencia.
Por tanto, vaya por delante que del libro reseñado interesa aquí resaltar sus reflexiones sobre las instituciones públicas y sus propias capacidades (o debilidades), aunque en la arquitectura conceptual de la autora la idea de simbiosis público/privado es, junto con el liderazgo estatal y la innovación, uno de los ejes de su amplia obra. Parte Mazzucato de la existencia de una triple crisis (sanitaria, económica y climática), de la que se deberá salir combinando inteligentemente todos esos planos. Recupera su (siempre presente) idea de Estado emprendedor y retoma también el papel central de la innovación como motor de la recuperación, tarea urgente para afrontar la “tercera gran crisis”, que no es otra que la climática (“un planeta cada vez más inhabitable”). Aunque no se cita en esta obra la Agenda 2030 planea sobre muchas de sus reflexiones. Como bien señala en su obra paralela, Misión Economía, los ODS conforman un conjunto “de desafíos que necesitan un enfoque basado en misiones”. Y el mapa de misiones exige preguntarse, en primer lugar, ¿Cuál es el problema que quiero resolver?
Si bien, la autora precisa la idea: “La palabra clave para las empresas y gobiernos del siglo XXI no es solo ‘sostenibilidad’, sino ‘resiliencia’”. No se pide únicamente que el sector público actúe “de manera reactiva (…) sino de forma proactiva”. Lo que cabe entender incluido la previsión de riesgos, aspecto muy descuidado precisamente en esta crisis.
Acierta la profesora anglo-italiana en su análisis de la importancia del Pacto Verde Europeo, así como del papel de la UE en esta materia, luego reforzado en el programa NGEU. La Presidencia de la UE, a su juicio, “mandó la clara señal de que gestionar la crisis económica y gestionar la crisis climática no son mutuamente excluyentes”. Por consiguiente, una vez más, se pone de relieve la estrecha conexión entre recuperación, resiliencia y Agenda 2030 (o desarrollo sostenible en su triple dimensión medioambiental, económica y social). Un triángulo que nunca debería tratarse aisladamente. La transición verde es tratada con más intensidad en la otra obra citada y publicada en paralelo.
Reforzar la capacidad del sector público como una inversión paciente en las instituciones
La pandemia ha puesto en valor el papel de los Gobiernos (y obviamente de sus Administraciones Públicas y del sector público en general). Y, de acuerdo con esta idea, lo más sugerente, desde la perspectiva institucional que aquí se adopta, se contiene en los artículos recogidos en el Capítulo V del libro (“Una Idea diferente de futuro”), aspectos sobre los cuales es importante detenerse.
La constatación de que la crisis pandémica ha puesto de manifiesto que muchos gobiernos occidentales “no están en absoluto preparados para hacer frente a acontecimientos inesperados”, algo visible en “la impotencia del Estado en áreas vitales”. La idea-fuerza que con frecuencia se olvida es muy obvia: “La capacidad del Estado es fruto de la inversión paciente en el seno de las instituciones públicas, no del dinero lanzado a la economía desde un helicóptero en tiempos de crisis”.
La anorexia inversora pública, particularmente a partir de la crisis de 2008, dejó a muchos Estados con aparatos públicos desarmados para enfrentarse a acontecimientos inesperados que requerían respuestas robustas. Su tesis es muy clara: se requiere una “nueva era de inversión pública para conformar de nuevo nuestro pasaje tecnológico, productivo y social”. Allí encuentra pleno acomodo “su enfoque basado en misiones” o la búsqueda continua de “un propósito público” que, bajo la dirección del Estado, impulse la colaboración público-privada y alinee sus metas y objetivos en aras al interés público. Todas estas ideas las desarrolla en su obra Misión economía.
Sus propuestas son muchas, algunas con complejo encaje en un entorno tan rígido normativa y culturalmente como es el nuestro; por ejemplo, el Programa de Empleo Público, como vasodilatador de la regulación circulatoria entre el empleo público y privado. Pero otras son reveladoras del éxito o fracaso del sector público en contextos de shock: “Las respuestas exitosas de otros gobiernos han demostrado que las inversiones en competencias centrales del sector público marcan la diferencia en tiempos de emergencia”.
Las débiles capacidades del sistema burocrático
Muy revelador es su diagnóstico sobre la función pública, que la panacea tecnológica no resuelve: “La menor inversión en la función pública ha provocado una pérdida de memoria institucional y ha aumentado la dependencia de las consultoras privadas, que se han llevado miles de millones”. Aunque la crítica se centra en el Reino Unido, no hace falta ser muy audaz para extenderla a realidades más próximas y algunas inmediatas. Y concluye categóricamente: “No resulta sorprendente que en los últimos años la moral de los empleados del sector público se haya hundido”. ¿Nadie de ha dado cuenta de ello? Probablemente ello se deba a vivir en la burbuja política o funcionarial que nos rodea.
Hay, sin embargo, modelos de éxito o, al menos de relativa buena gestión de capacidades estatales, como son los casos que reiteradamente cita la profesora Mazzucato de Nueva Zelanda, Alemania, Corea del Sur, etc. Su constatación del problema es muy evidente: “La gobernanza efectiva no aparece como arte de magia cuando se quiere”.
En línea con lo expuesto, la autora dedica un largo artículo (elaborado en colaboración con Rainer Kattel) a la crisis Covid19 y la capacidad del sector público. La conclusión está en sus inicios: la capacidad de un Estado para acometer una crisis deriva directamente “de cuánto ha invertido a lo largo del tiempo en su capacidad de gobernar, hacer y gestionar”. Una vez más, aquí no hay magia, sino modelo sólido de Gobernanza Pública y mucho trabajo detrás.
Tampoco valen las buenas palabras, pues según la autora si se quiere un sector público que afronte, de forma efectiva y no nominal, las crisis que seguirá sucediéndose en el tiempo (particularmente, la climática), no queda otra que reforzar “la capacidad del sector público”, que se define “como la serie de competencias, capacidades y recursos necesarios para llevar a cabo las funciones políticas, desde la provisión de servicios públicos al diseño e implantación de medidas políticas”. Pero también “la capacidad para adaptarse y aprender”. Trae a colación la autora la noción de “capacidades dinámicas del sector público”, y en este punto lleva a cabo una censura clara sobre los resultados de la Nueva Gestión Pública (que también reitera en Misión economía), pues al fin y a la postre ha supuesto “un recorte de la capacidad de los gobiernos para adaptarse y aprender, puesto que ambas funciones se han ido externalizando cada vez más”. Defiende, así, el papel de las administraciones públicas neoweberianas como Nueva Zelanda (con su viaje de ida y vuelta a la NGP) o Singapur. Sin embargo, su objeto de crítica se centra en el Reino Unido (también en Estados Unidos) y en su enorme dependencia del sector privado.
Los riesgos de dependencia: la transformación digital
Los riesgos de dependencia son evidentes. Y pone el ejemplo de las tecnologías de la información (un aspecto de mucho interés entre nosotros por los ingentes esfuerzos inversores que conllevará la digitalización en los próximos años). Esa captura digital puede tener “un efecto dañino en las competencias y capacidades digitales de los gobiernos”. La gestión de datos, especialmente la arquitectura de los datos actuales, está en manos privadas. Ahora bien, la autora resalta que “las plataformas gubernamentales tienen un potencial enorme para mejorar la eficiencia del sector público”. No obstante, dependerá asimismo de las competencias digitales que los actores públicos puedan acreditar. Donde no existe esa fortaleza, la dependencia seguirá siendo cada vez más intensa.
Las reflexiones sobre las tecnologías digitales y las debilidades manifiestas de competencias internas en este terreno cierran ese apartado del libro. Y sus conclusiones deben ser compartidas por la trascendencia que tienen, también en nuestra realidad institucional y gubernamental: “La falta de inversión en las competencias internas ha provocado una pérdida de memoria institucional y un aumento de la dependencia de las empresas de consultoría. Hay que subrayar que la gente con talento no solo está solo motivada por los salarios altos, también por la perspectiva de ser capaz de usar sus habilidades para el progreso del bien común mediante un trabajo analítico estimulante. Y, en fin, el argumento de cierre no puede sino compartirse plenamente: “Las burocracias ágiles requieren empleados públicos (de carrera) muy capaces y motivados”. Una idea muy relevante, con baja cotización en este país.
Los países que tienen esas capacidades estatales afrontan las crisis con muchos mejores recursos y padecen infinitamente menos. Aquellos que no disponemos de tales capacidades (recuérdese, tales capacidades no se crean de la nada ni por arte de prestidigitación), tendremos mucho más difícil tomar la ola de la recuperación y de la resiliencia. No se trata de tener un Gobierno (administración) grande, sino –como bien señala Mazzucato- un Gobierno inteligente e innovador, pero con fuertes capacidades institucionales como las descritas.
El sueño que dibuja la autora en su capítulo prospectivo es muy revelador: “Cómo en la ápoca del programa Apolo, trabajar para el Gobierno –y no para Google o Goldman Sachs- se convirtió en la ambición de los mejores talentos que salían de la Universidad. De hacho, los trabajos en la Administración se volvieron (…) deseables y competitivos”. ¿Veremos esto algún día entre nosotros? Sigamos soñando.
De momento, al parecer, todo lo fiamos a ese helicóptero que distribuirá el maná europeo por todos los rincones de este país llamado España. Pero para que esos recursos ingentes tengan retorno efectivo, habrá que trabajar de otro modo (¿sabemos hacerlo?) y, sobre todo, las capacidades estatales en su conjunto (AGE, CCAA y gobiernos locales) deberán mejorar mucho. Lo expuso de forma diáfana la propia Mariana Mazzucato en una reciente entrevista al diario El País (suplemento “Ideas”, domingo 16 de mayo de 2021): “Dado que la recuperación en la UE se ha condicionado a la consecución de esos objetivos tan amplios se abre una oportunidad. Pero ahora debe aterrizar en cada uno de los Estados miembro y obligarles a replantear el modo en que funciona su Administración Pública, su sector público, su capacidad sobre el terreno para enfrentarse de un modo serio a esos desafíos”. Esperemos que el aterrizaje forzado que se pretende hacer en nuestro país del metafórico helicóptero no termine en tragedia o, por enésima vez, en impotencia manifiesta. Por el bien de todos.
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