Deben construirse proyectos que se alineen correctamente con los objetivos del Plan de Recuperación y Resiliencia de la Unión Europea y del plan nacional
Por RafaelJiménez Asensio y Francisco Javier Vázquez. El Confidencial26.1.2021. Publicado definitivamente el Real Decreto-ley 36/2020 cuando el año pasado declinaba, arranca la carrera de los fondos europeos, que se reactivará en estos primeros meses de 2021. Hay mucha incertidumbre y no pocas dudas, pero aun así no solo la Administración General del Estado y sus entidades del sector público, sino buena parte de los gobiernos autonómicos y algunos locales, ya se han lanzado a diseñar catálogos más o menos ambiciosos de proyectos con la finalidad de competir en una carrera para la cual las reglas, tanto nacionales como europeas, aún no son suficientemente precisas.
Deben
construirse proyectos que se alineen correctamente con los objetivos del Plan
de Recuperación y Resiliencia de la Unión Europea y del plan nacional, así
como de las distintas instituciones que los promuevan, que tengan sentido y
cuenten con propósitos definidos en sus inversiones, pero a su vez que
promuevan escenarios creíbles de reformas estructurales e institucionales. No
basta con elegir proyectos tractores o que tengan capacidad de arrastre
económico, es necesario vincular esas inversiones con un acabado sistema
de reformas estructurales del sector público y privado. Para
más dificultad, los fondos deben estar comprometidos en un breve plazo, entre
2022 y 2024.
Respecto a
la contratación pública, pese a su calificativo de 'cuello de botella',
por la dificultad de adjudicar y ejecutar causada por la sobrerregulación y
burocratización, no se han introducido reformas eficaces. Se elevan las
cuantías de procedimientos simplificados, hay una declaración de urgencia
'semiautomática', pero que opera reduciendo el plazo de participación ya de por
sí escaso en grandes proyectos.
Con ello,
se da muestra de que la intención del legislador es que una parte importante de
los recursos financieros que terminen vinculados a estos proyectos se
distribuya vía subvenciones y otra a la contratación pública. Todo apunta más a
lo primero que a lo segundo.
La figura clave de este proceso son los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (Perte), que abren de par en par la puerta a que una parte sustantiva de los fondos europeos se vehicule a través de subvenciones, combinando una gestión empaquetada en grandes proyectos, lo que hace más factible su reparto, seguimiento y control, facilita la suma de actores institucionales y empresas o la colaboración público-privada, así como permite que los citados fondos europeos puedan ser más absorbibles y no se pierdan en una maraña de gestión burocrática y de procedimientos llenos de cargas administrativas, controles internos y burocracia exasperante, al no estar dotadas las administraciones públicas de herramientas modernas de gestión. Pero el diseño normativo de los Perte es ambiguo, sorprendiendo, además, que al contrario que muchos aspectos de la norma, tienen vocación de permanencia y van más allá del marco financiero plurianual 2021-2027.
Son
aprobados por Consejo de Ministros y las entidades que quieran
beneficiarse de tales transferencias financieras deben registrarse en ese
instrumento único dependiente del Ministerio de Hacienda. Ello plantea
interrogantes sobre la coherencia de este modelo con el sistema de reparto
competencial. La inscripción en el registro de los Perte comporta la
posibilidad de ser beneficiario de subvenciones, lo cual orillaría la
contratación pública y, en consecuencia, la aplicación de la LCSP. Para la
inscripción, se deben cumplir una serie de exigencias (aún indefinidas) y poder
participar, así, en los procesos de concurrencia competitiva en materia de
subvenciones, cuando sean de aplicación. Todo ello plantea dudas sobre la
diferente naturaleza de las subvenciones y contratos, y sobre la posibilidad de
utilizar fórmulas no contractuales para adjudicar los Perte. Seamos honestos,
las bases de la competencia no son las mismas y la concurrencia en materia de
subvenciones tiene otras claves, sin duda menos exigentes en algunos casos;
pueden caber márgenes de discrecionalidad en las adjudicaciones de tales
subvenciones (depende de cómo estén redactadas las bases reguladoras y las
respectivas convocatorias) o, incluso, excepciones (como ya se apuntan) de no
competitividad o de competitividad relativa.
Si los
Perte son el instrumento central para vehicular la atracción y gestión de
fondos, así como la colaboración público-privada, los instrumentos dispuestos
para gestionar contingentemente tales fondos del Mecanismo de Recuperación y
Resiliencia son escasamente efectivos para tal finalidad, combinando
instrumentos jurídico-públicos que consolidan presupuestariamente con otros que
están fuera o pueden estarlo (depende de cómo se vertebren), con problemas de
adecuación al marco general de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera, pero cuya idea-fuerza es, al parecer, diseñar una estrategia de
huida de la contratación pública, que se concreta en la entronización del
sistema de subvenciones.
Un aspecto
importante es que la movilización de ingentes recursos financieros debe venir
acompañada, asimismo, por “la reducción de los riesgos de corrupción y mala
gestión”. Al riesgo habitual, se suma el de efectuar estos gastos en un plazo
breve, como aquí se exige, lo que puede multiplicar estos riesgos, como así
expuso el Tribunal de Cuentas Europeo (dictamen 6/2020). El sistema
debería venir acompañado de medidas concretas para asegurar la integridad y
para evitar durante todo el ciclo de vida de estos instrumentos correcciones
financieras que pudieran obligar a devolver los fondos por mala gestión.
Por otra
parte, para articular de esta forma la colaboración público-privada, se alude a figuras ya
previstas en la normativa actual, como el recurso a las “agrupaciones de
personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad”, la
creación de consorcios en los términos establecidos en la LRJSP y las
sociedades de economía mixta, pero estas solo cuando se trate de contratos de
concesión de obras o de concesión de servicios. Y a esta panoplia de
instrumentos se le deben añadir las agencias estatales que han sido
'repescadas', con notables singularidades, por la Ley 11/2020, de PGE para
2021.
En
conclusión, construir sólidamente un Perte requiere tener en cuenta que tales
proyectos de inversión deben venir acompañados de programas de reforma que
afecten al tejido económico-social o a la Administración Pública, y de sistemas
de integridad institucional que apuesten por la prevención de riesgos y por la
incorporación de la Directiva 2019/1937, del estatuto del denunciante. Olvidar
esto es presentar proyectos parcialmente desnudos, cubriendo solo la parte
material de aquellos sin adquirir los necesarios compromisos para que el país
y su propio sector público se transformen realmente, y que la
gestión de tales proyectos sea realizada con parámetros de integridad y
eficiencia. En definitiva, lo importante, por consiguiente, es armar bien tales
proyectos. E, igualmente, en lo atinente a la forma de llevar a cabo las
contrataciones oportunas para la ejecución del plan, deberá estarse no solo a
la utilización de los procedimientos.
-Sánchez vincula el "éxito" de los
fondos europeos a la colaboración con las empresas
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