"El control estatal y autonómico sobre las competencias impropias es desproporcionado y contrario a la garantía constitucional de la autonomía local por su carácter preventivo y de oportunidad"
Por Francisco José Villar Rojas es Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de La Laguna.- El artículo se publicó en la Revista El Cronista n.º 46 (Iustel - 2014) y en la web del INAP.
I. Reforma Local por la crisis económico-financiera
Tras aproximadamente dieciocho meses de debate -a partir de la difusión pública del borrador elaborado por el Instituto Nacional de Administración Pública en mayo de 2012 (1)-, las Cortes Generales aprobaron la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (desde ahora, LRSAL) (2).
Con ella se pretende la reforma de la Administración Local española para acomodarla a la nueva realidad de las cuentas públicas resultante de la crisis económico-financiera; que, entre otras cargas, impone la reforma (estructural) de las Administraciones públicas; una reordenación que afecta, sustancialmente, a la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local (desde aquí LBRL) y al Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales de 2004 (en adelante TRLHL) (3).
Que ese es el sentido de la reforma cabe entenderlo en función de los términos que adjetivan esta norma: "racionalización" (4) y "sostenibilidad" (5), los mismos que se vienen empleando, de modo repetido, para justificar cuantas medidas de ajuste de lo público que se vienen adoptando en respuesta a la crisis económico-financiera (6). Distinto es que, realmente, esas referencias den cuenta de los fines y de las medidas contenidos en esta Ley (7).
El análisis que sigue pretende poner de manifiesto la distancia existente entre las razones alegadas por el legislador para justificar la reforma y los motivos que se reconocen en el conjunto de las medidas aprobadas, incluyendo la voluntad de aplicación inmediata (8), y las contradicciones que esa disparidad comporta (9).
II. Razones alegadas
La exposición de motivos de la Ley dice que es necesario dar cumplimiento a las exigencias de adaptación de la legislación básica de régimen local impuestas por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (desde aquí, LOEPSF) con el fin de implementar los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y uso eficiente de los recursos públicos, mediante la adaptación de algunos aspectos de la organización y funcionamiento de la Administración local, así como mejorar su control económico-financiero. Pero se trata de una afirmación sin fundamento.
La Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera no contiene mandato alguno que imponga la modificación de la Ley de bases del Régimen Local. No lo precisa, puesto que las Administraciones locales entran de pleno dentro de su ámbito subjetivo y objetivo de aplicación (arts. 1 y 2.1.c LOEPSF). Es más, el Consejo de Estado apuntó la contradicción entre la reforma y la LOEPSF en cuando al modo de "evaluar" la sostenibilidad financiera (servicio a servicio, como planteaba el anteproyecto de ley, versus el conjunto de la hacienda local (10)).
Con todo, es posible plantearse si, en realidad, esa adecuación resulta de la necesidad de cumplir, en sentido material, las previsiones del artículo 135 de la Constitución. Sin embargo, la respuesta sigue siendo la misma.
Es pacífico que las Entidades Locales tienen una contribución minima a la deuda pública (4,6% EELL -equivalente a 42.000 mill/euros-, frente al 20,6% CC.AA. y el 75% Estado, sobre 92% PIB, primer trimestre 2013) (11). A su vez, es igualmente pacífico, que la mayor parte de esa deuda corresponde a municipios de más de 20.000 habitantes (Madrid, Barcelona, Valencia, Zaragoza, Sevilla y Málaga, 11.700 mill/euros; de los que Madrid, 7.700 mill/euros) (12). Por otra parte, las Administraciones locales tampoco contribuyen al déficit público (0,3% en 2012, 0% en el periodo 2013-2015). Es más, la previsión para final de 2013 es un superávit en conjunto del 1% sobre PIB.
En consecuencia, ni la deuda ni el déficit público locales tienen suficiente peso como para imponer la reforma puesta en marcha. Obviamente, la racionalización de la Administración local, como de todas las Administraciones públicas, es siempre necesaria. Ahora bien, en términos de lealtad institucional, los problemas relacionados con el citado artículo 135 de la Constitución se encuentran sobre todo en la Administración del Estado y, en segundo término, en las Administraciones autonómicas. El legislador parece haberlo olvidado. En todo caso, descartadas las razones alegadas por el redactor de la norma, a falta de otra referencia, la única manera de reconocerlas es a partir de los objetivos que se dice perseguir: clarificar las competencias, racionalizar la estructura administrativa, un control financiero y presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica privada; y de las medidas aprobadas en relación con cada uno de ellos. Se exponen, a continuación, las que pueden considerarse más significativas.
III. Objetivos y medidas aprobadas
1. Clarificación de las competencias
a) Lo que dice el preámbulo
El primer y principal objetivo es clarificar competencias para conseguir el ideal: "una Administración, una competencia". ¿Por qué? 1) porque hay concurrencia competencial, 2) duplicidad en la prestación de servicios, 3) prestación de servicios por los municipios sin título competencial y 4) por hacerlo sin contar con recursos adecuados; dando lugar al ejercicio de competencias "impropias" y supuestos de duplicidad de competencias. Esto es lo que dice el redactor de la norma. Pero se trata de motivos merecedores de crítica.
En efecto, la concurrencia competencial es inevitable y, salvo vuelta al Estado central, lo seguirá siendo en el Estado de las Autonomías. Es inevitable que, para una misma materia, concurran dos o más Administraciones públicas. Es querido por el ordenamiento jurídico, por más que pueda ajustarse (p. ej.: bases estatales medio ambiente/ordenación autonómica de actividades clasificadas). En cuanto a la duplicidad de servicios, esto es, un mismo servicio prestado por dos Administraciones distintas, obteniendo el ciudadano lo mismo de una u otra, es una situación que no existe (y, si existe, es anecdótico). Es diferente que en la prestación puedan concurrir dos o más Administraciones: transporte urbano e interurbano; autorización autonómica y licencia municipal en suelo rústico o no urbanizable; servicios sociales comunitarios y especializados; ni siquiera se da esa situación cuando el mismo servicio tiene una dimensión diferente (bibliotecas estatales, provinciales/insulares y municipales; oficinas de turismo autonómicas y locales).
Por otra parte, en cuanto a la falta de título, lo cierto es que los Municipios vienen prestando servicios con habilitación legal expresa (artículos 25, 26 y 28 LBRL en relación con la Carta Europea de Autonomía Local, ratificada por España en 1988). En última instancia, la prestación de servicios con recursos insuficientes, en algunos casos es cierto, pero por falta de reforma haciendas locales -demanda histórica de los Ayuntamientos españoles-; y, también y sobre todo, por la retirada de la financiación estatal o autonómica de servicios locales promovidos por esas Administraciones (paradigma: las escuelas infantiles municipales puestas en marcha de conformidad con los arts. 1, 8, 15 y DA 15ª de la Ley Orgánica 2/2006, de la Educación; y los programas de empleo y agencias de desarrollo local, impulsados de acuerdo con el artículo 4 de la Ley 56/2003, 16 de diciembre, de Empleo) (13).
b) Revisión de los principios estructurales de lo municipal
La primera medida se refiere a los principios que identifican lo municipal. Se sustituye el principio de "máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos" por el de "principio de proximidad", que junto a los de "eficacia, eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera", delimitan el ámbito de actuación municipal (art. 2.1 LBRL). La explicación se encuentra en el papel alternativo en la prestación de servicios municipales que la reforma encomienda -o quiere encomendar- a las entidades locales supramunicipales (nuevo art. 26.2 LBRL).
El otro cambio se produce con la equiparación entre “coordinación” y autonomía local, declarando que las funciones de coordinación, sin mayor precisión, son compatibles con la autonomía de las Entidades Locales (art. 10.4 LBRL). Se olvida que la justificación de ese título de intervención es la afectación o incidencia de la actuación municipal en intereses supralocales, y sólo en estos casos (como se precisa en SSTC 27/1987, f.j. 4º y 214/1989, f.j. 21º).
Con esta doble iniciativa se desnaturaliza lo municipal, en tanto se hace igual una Diputación que un Ayuntamiento, lo provincial que lo municipal, lo cual, inevitablemente, lleva a preguntarse por la preferencia de una sobre otra. Parece desconocerse la distinta legitimidad democrática de estas entidades locales y la condición de cauce de representación política de los municipios; pero, sobre todo, la realidad de la mayor cercanía de los Ayuntamientos a las necesidades de los vecinos -algo que la crisis ha ratificado, en especial en materia de servicios sociales-. Igualmente, se debilita lo municipal con la equiparación entre coordinación y autonomía local, una declaración de principio que sólo puede explicarse en términos de minoración de la garantía constitucional, puesto que, bien utilizada, la coordinación es compatible con aquella, lo diga o no la legislación local.
c) Reordenación de las competencias
En razón de los objetivos planteados, el legislador diseña un nuevo cuadro de competencias, diferenciando: 1) propias, 2) delegadas y 3) impropias o distintas, y estableciendo criterios específicos sobre cada una de esas tipologías. En concreto, los elementos fundamentales del nuevo reparto competencial son los siguientes:
-Competencias propias (arts. 7.2, 25.2 y 26 LBRL):
-Reordenación de materias en las que se pueden ejercer competencias:
. Se elimina la seguridad en lugares públicos, los mataderos, la defensa de usuarios y consumidores, y la gestión de la atención primaria de salud (art. 25.2.g, i, LBRL, redacción anterior).
. Se reduce la actuación en servicios sociales, pasando de "prestación de servicios sociales, promoción y rehabilitación", a "evaluación e informe de situaciones de necesidad social y atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social" (art. 25.2.k versus art. 25.2.e LBRL).
. Se mantiene, en esencia, la intervención en educación: vigilancia escolaridad obligatoria, cooperación en obtención solares para centros educativos, conservación, mantenimiento y vigilancia centros de educación infantil, primaria y especial; si bien, esto último se circunscribe a centros de "titularidad local" (art. 25.2.n LBRL) (14).
. Se pretende establecer un listado tasado de materias, sólo ampliable vía delegación; en este sentido el inciso final "en los términos previstos en este artículo", añadido al artículo 25.1 LBRL. No obstante, esta voluntad del legislador pugna con otras previsiones, como la expresión "en todo caso", por tanto, listado de mínimos, del artículo 25.2 LBRL y, sobre todo, con la capacidad de las Comunidades Autónomas para atribuir competencias propias sobre sus competencias exclusivas (por todas, STC 214/1989).
. Se exige que cualquier nueva competencia sea atribuida por Ley expresa, con memoria económica y dotación de recursos, evitando duplicidades. No obstante, es pacífico que la ley estatal ordinaria no puede "armonizar" leyes autonómicas, ni siquiera imponer esas exigencias a futuras leyes estatales, dado el carácter de ley ordinaria que tiene la ley de bases del régimen local.
-Derecho transitorio:
Se prevé la asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias en asistencia sanitaria, prestación de servicios sociales y educación. No obstante, su efectividad se demora en el tiempo, si bien no de forma homogénea (DA 15ª, DT 1ª y DT 2ª LRSAL) (15).
-Servicios municipales obligatorios:
Se produce un pequeño ajuste de la relación de los servicios obligatorios por población que constituyen el núcleo esencial de lo municipal; así se elimina el control de alimentos y bebidas, obligatorio en todos los municipios y se limita la intervención en servicios sociales que corresponde a los de más de 20.000 habitantes- (art. 26.1 LBRL).
-Competencias delegadas (art. 7.3 y 27 LBRL):
-Las CC.AA. pueden delegar competencias en cualquier Municipio, siempre que éste las acepte, con garantía de financiación por cinco años, previsión presupuestaria anual y cláusula de garantía en el respectivo convenio de delegación.
-Se incluyen entre las delegables las competencias que esta Ley acuerda traspasar a las CCAA en enseñanza, sanidad y servicios sociales (art. 27.3.c, d, e LBRL); y también otras ya traspasadas por leyes autonómicas a los Municipios como competencias propias (p. ej. leyes territoriales de actividades clasificadas y espectáculos públicos, cfr. art. 27.3.k LBRL).
-Competencias impropias (artículo 7.4 LBRL, se deroga art. 28 LBRL):
-Se definen como tales todas las competencias distintas de las propias y las delegadas.
-Su desempeño requiere: a) la verificación de que no se produce riesgo para la sostenibilidad financiera de la hacienda municipal en su conjunto, y b) no incurrir en ejecución simultánea del mismo servicio público con otras Administraciones.
-Se exige informe previo, necesario y vinculante, de la Administración competente sobre inexistencia duplicidades y de la Administración ejerza tutela financiera sobre sostenibilidad financiera.
-Evaluación de las competencias:
-Desaparece la obligación de evaluación de todos los servicios municipales, así como de las competencias y servicios impropios, y, con ello, las obligaciones automáticas de supresión o de gestión indirecta (se contenían en las DDTT 6ª y 9ª del anteproyecto de ley).
-Se traslada el control a la LOEPSF mediante el refuerzo del contenido de los planes económico-financieros (también de los planes de ajuste), que pueden incorporar las siguientes medidas: supresión de competencias, gestión integrada de servicios, incremento de ingresos, racionalización administrativa, supresión entidades menores, propuesta de fusión con otros municipios (art. 116 bis LBRL) (16).
d) Valoración del nuevo reparto de competencias
En materia de competencias, se formula un reparto ajeno a la realidad (ej: se desapodera a los Ayuntamientos de competencias en la prestación de servicios sociales, cuando, en tiempos de crisis, son ellos los que atienden la demanda ciudadana); igualmente, se establece un reparto incierto (ej.: se dejan competencias sobre educación en el ámbito municipal de forma transitoria, se demora el traspaso de competencias en servicios sociales, se extiende durante cinco años el traspaso de competencias en asistencia sanitaria) y se produce una asignación de tareas obligatorias desfasada de los tiempos (ej: la relación de servicios obligatorios coincide sustancialmente con la elaborada en 1985 y se excluye la prestación de servicios sociales primarios que la crisis ha situado en el ámbito municipal).
Por otra parte, se pretende una recentralización competencial con un listado de materias que, según parece, se pretende sea tasado (17), bien es cierto que en contra del carácter bifronte de la ordenación de la Administración local -los municipios están vinculados con el Estado y con las CCAA, pero especialmente con éstas, STC 331/1993, f.j. 3º- y, por tanto, de la potestad normativa de las Comunidades Autónomas para desarrollar las bases del régimen local y, en concreto, para otorgar nuevas competencias a los municipios de entre aquellas que le corresponden estatutariamente, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional (por todas, STC 214/1989, f.j.1º, con cita de otras anteriores). Dicho de otro modo, las Comunidades Autónomas pueden atribuir como propias competencias a los municipios a través de la legislación sectorial que aprueben en los ámbitos materiales de su competencia; y ello de conformidad con el reparto constitucional y estatutario de competencias, con la plenitud de la competencia legislativa autonómica y de la competencia de autoorganización para decidir cómo y qué entidad pública ejerce las competencias autonómicas.
En última instancia, el control estatal y autonómico sobre las competencias impropias es desproporcionado y contrario a la garantía constitucional de la autonomía local por su carácter preventivo y de oportunidad y porque todo informe vinculante constituye un supuesto de compartición competencial y, por mucho que sea lea, la Ley no prohíbe el ejercicio de las competencias impropias o distintas. Además, la Ley tampoco exige su evaluación inmediata -en contra de la previsión del anteproyecto de ley-, de modo que las competencias antes complementarias, ahora impropias, se pueden seguir ejercitando sin que, en razón de las reglas que rigen la sucesión de normas en el tiempo, sea preciso su acomodo a los trámites exigidos a las nuevas competencias impropias; ello, claro está, sin perjuicio de que las mismas puedan resultar afectadas por los planes económico-financieros o planes de ajuste a que puedan estar sometidos los Ayuntamientos que las vengan ejerciendo.
2. Racionalización de la estructura administrativa
a) Lo que dice el preámbulo. Leer+
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