La Reforma que nunca llega (El triángulo de actores que frena la transformación de las Administraciones Públicas)

"Los recursos más escasos en cualquier organización son personas que rindan” (Peter Drucker)

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional.- Hay muchas causas que obstaculizan o impiden que las Administraciones Públicas sean objeto de reforma. En un reciente trabajo (Organizando el Leviatán; Planeta, 2018), ya comentado en este Blog (https://rafaeljimenezasensio.com/blog/organizando-leviatan/ ), los profesores Dahlstrom y Lapuente incidían en que los sistemas que tienen carreras políticas y administrativas cruzadas tenían muchos menos incentivos para impulsar reformas, pues estas a menudo se bloqueaban por el cruce de actores.

 España es un (mal) ejemplo de esa tendencia y el paso de los años y de los diferentes gobiernos nos confirma que esa inacción es sistémica y endémica, pues desde los años 2005-2007 (ha transcurrido ya más de una década) ni la reforma de la Administración ni tampoco la reforma de la función pública (por no hablar, una vez más, de la implantación frustrada de la dirección pública profesional) han avanzado un ápice. El entorno evoluciona a velocidades de vértigo mientras que el binomio Administración Pública/Función Pública se (mal) adapta a ese proceso de transformación. El Informe CORA y las medidas ulteriores se enmarcaron, realmente, en una política de ajuste y no de reforma. Conviene no confundir ambas cuestiones, como en su día resaltó oportunamente Koldo Echebarría (“Crisis fiscal y empleo público en España: algunos datos para la reflexión”, El empleo público en Aragón y tendencias de futuro, Monografías de la RAAP, XIII).

En nuestro caso, puedo coincidir con los autores citados al principio que, en efecto, las carreras cruzadas explican parte del bloqueo de las reformas, al menos lo explican en lo que afecta al nivel central de gobierno, menos por lo que respecta a los niveles autonómicos y locales, donde las carreras cruzadas son más bien anecdóticas y la politización de la alta Administración más intensiva, en cuanto que el recurso a altos funcionarios es de menor intensidad.

Para explicar razonablemente qué bloquea, en realidad, el que las reformas del sector público no prosperen en España, conviene, además, tener presente siempre un triángulo de actores que interviene con protagonismo indudable en esos procesos y que, por lo común, aunque debiera promoverlos e impulsarlos, termina por anular las posibilidades efectivas de que se adopte decisión o acuerdo alguno que acabe transformando esa realidad estática (“agua estancada”, como diría Paco Longo) de la Administración Pública en algo dinámico. A ellos se refirió, en su día, el profesor Miguel Sánchez Morón para explicar la congelación de la reforma del empleo público. Son, en efecto, tres los actores que, en sus distintos roles y con sus diferentes objetivos, están logrando (si por logro se entiende) que tal reforma no se impulse y, en el supuesto de que se promoviera, que simplemente descarrile o quede absolutamente congelada (ejemplos hay muchos, pongamos uno obvio: el Estatuto Básico del Empleado Público, que solo implantó las ganancias inmediatas para los empleados y no las palancas de cambio, que duermen desde entonces el sueño de los justos: evaluación del desempeño, carrera profesional efectiva, integridad y DPP).

El gobierno...y la oposición

El primer actor viene representado por la clase política, sobre todo por quien gobierna, aunque la oposición en este tema se dedica habitualmente a hacer demagogia o a aliarse con algunos de los otros dos actores para desgastar al Gobierno, si es que este quiere hacer algo). En general, los aspectos de reforma de la Administración rara vez entran en los programas electorales y, cuando lo hacen, se convierten en papel mojado cuando de gobernar se trata. Y ello es fácil de entender: las cuestiones relativas a la transformación del sector público y su necesaria adaptación son temas estratégicos, requieren tiempo y paciencia (así como visión estratégica) que casan mal con una política de corto vuelo (o de “vuelo gallináceo”) muy marcada por tendencias de populismo fácil que vive sumergida en la inmediatez y en el espectáculo, cuando no en la pura cosmética. Además, el político-gobernante rápidamente se da cuenta de que eso de reformar la Administración es difícil y no tiene réditos inmediatos, y le planteará, en el caso de llevarse realmente a efecto, confrontaciones evidentes con los otros actores de la comedia. Así que mejor dejar las cosas como están, y si se pudren –piensa el (ir)responsable político- que no me toque a mí gestionar el hedor, que sea el siguiente. En todo esto del sector público y del empleo público hay que procurar dar, sobre todo cuando la crisis ha dejado de producir sus efectos más duros, siempre buenas noticias: subida de retribuciones, más plazas convocadas, mejoras de las condiciones de trabajo, más permisos, reducción de jornada; y que tales ventajas afecten a todos por igual, pues los empleados son iguales a la hora de recibir y diferentes totalmente a la hora de dar). Hay que decidir y acordar solo lo que tiene venta electoral inmediata. El resto ni importa ni interesa. Lo importante es dar la imagen de que se hacen cosas. Vender humo, que siempre es barato. O eso creen.

El segundo actor son los sindicatos del sector público. A estos exclusivamente les mueve que los empleados públicos trabajen menos horas y dispongan de mejores condiciones de trabajo, así como de más sueldo. Solo la reforma que tenga esos objetivos es la buena. La ciudadanía, cuando entra en su discurso, lo hace retóricamente para reforzar en apariencia sus mensajes reivindicativos (la falacia de que, si los empleados ganan más y trabajan menos horas, el servicio será mejor; los costes no importan, los paga el sufrido contribuyente; pues hay que “ordeñar la vaca”, expresión literal de un sindicalista, “hasta que no le quede una gota de leche”). El resto es puro ideario neoliberal que conviene erradicar como la peste de la agenda pública y más aún de cualquier pacto que se precie (evaluación del desempeño, mayor productividad, gestión de la diferencia, directivos públicos profesionales). La carrera profesional solo interesa si supone incremento retributivo lineal para todos (ya sea quienes trabajan bien, quienes lo hacen regular o los que no trabajan; tanto da). Y sobre selección de empleados públicos y el papelón sindical, mejor no hablo más; ya me he despachado a gusto en otras entradas. Hace no mucho un representante político me preguntaba cuáles habían sido las compensaciones habidas como consecuencia de los Acuerdos de Mejora del Empleo Público suscritos entre el Gobierno anterior y los sindicatos (reflejados luego en los PGE de 2017 y 2018). Le respondí muy brevemente: ninguna. Lo que le sorprendió más es que le dijera que el nuevo Gobierno estaba haciendo lo mismo: pactando regalos para apaciguar la pretendida (y siempre sobredimensionada) bestia sindical.

Y el tercer actor es diferente según el nivel de gobierno. En la AGE ese actor se llama corporativismo. Los sindicatos llegan donde llegan, pero a los segmentos altos de la función pública no; todo lo más a los niveles medios y a algunos cargos técnicos (pocos). FEDECA, sin embargo, es la plataforma que aglutina a las organizaciones asociativas o sindicales de los cuerpos de élite con intereses no siempre coincidentes, pero que tienen colonizada buena parte de la alta Administración en un complejo reparto inestable de roles y espacios con la política (y no digamos nada del asociacionismo judicial cuyo tufo corporativo sencillamente apesta). Los altos cuerpos de la AGE últimamente apuestan (finalidad loable) por reducir el espacio de discrecionalidad política en la alta dirección y, correlativamente, proponen (algo más discutible) incrementar su presencia corporativa en tales niveles directivos del sector público estatal. Hasta ahora con poco éxito. El poder de los cuerpos de élite es elevado en la Administración estatal, y sus intereses también empañan, cuando no impiden, cualquier reforma que no les otorgue un poder efectivo en la conducción de ese proceso. Son, por su peso corporativo, un actor imprescindible. Sin ellos, dicen, nada se puede hacer, al menos por la cúspide. La base y el nivel medio de la Administración se hallan colonizados por los sindicatos. Reparto de espacios.

En las CCAA y en los entes locales el actor de los cuerpos de élite está menos presente. Salvo en el caso de los FHN, que tienen un protagonismo importante en las entidades locales de mediano-pequeño tamaño y facultades relevantes en el resto (más evidentes tras el Real Decreto 128/2016), o en algunas CCAA donde los altos funcionarios se han autoorganizado algo (principalmente para defenderse sus intereses corporativos), en estos niveles de gobierno el actor que, por exigencias del contexto político-sindical que demanda “paz social”, retrae cualquier tipo de reforma viene representado, por lo común, por los propios responsables de función pública o de recursos humanos, sobre todo si son de designación política o de libre designación, pues en este caso son los encargados (por parte de los responsables gubernamentales) de crear las condiciones objetivas para una coalición interna que difiera sine die cualquier proceso de transformación que abra el sector público a las necesidades imperiosas de la sociedad del siglo XXI. La inmediatez manda. Es lo que hay que resolver. Lo demás, no importa.

Excepciones

Mentiría si dijera que siempre es así. En honor a la verdad debemos reconocer que hay políticos (pocos) que empujan y se dan de bruces con la realidad sindical o con las resistencias corporativas. Hay altos funcionarios (bastantes) con ganas de cambiar las cosas (muchos de ellos presentes en las redes sociales), pero no saben cómo hacerlo o, si les dejan, innovan lo que no altera realmente el statu quo (pues si tocan hueso, esto es, privilegios, les pararán en seco). También hay muchos responsables de RRHH que luchan infatigablemente por cambiar ese estado de cosas y acaban, por lo común, en la unidad de quemados intensivos. Y, en fin, hay algunos sindicalistas (prácticamente anecdóticos, hoy por hoy, para desgracia de todos) que se comienzan a dar cuenta de que esto no puede seguir así eternamente y se debería evolucionar. Pío deseo, en un mundo cerrado. Aunque su papel de actores centrales, como recuerda Alain Touraine (Défense de la modernité, Seuil, 2018), tiene los años contados.

Y esto es lo que hay, no se hagan más preguntas, ni busquen más causas (aunque las haya), pues estos son los actores principales del largo bloqueo en el que se encuentra sumida la reforma del sector público. En efecto, así las cosas, la transformación de la Administración Pública en España parece ser tarea imposible. Hay muchas ideas y no poco talento. Existen modelos de referencia que pueden ser tenidos como ejemplos exitosos. También disponemos de innumerables personas y colectivos que empujan ese proyecto de cambio. Pero a los medios de comunicación nada interesa de lo que allí sucede, mientras que las redes sociales se mueven entre la autocomplacencia y el autobombo de las grandes innovaciones que, desgraciadamente, solo alteran la epidermis del problema. Tampoco da la impresión de que el empresariado o los emprendedores les preocupen mucho el problema, aunque luego lo padezcan en sus propias carnes. La visión sindical está capturada por las federaciones del sector público, que aplaude así una estrategia que divide a los empleados en dos colectivos sin aparente hilo conductor: los protegidos (sector público) y los desprotegidos (sector privado). Allí tampoco nadie se inmuta por ello. Y, en fin, la ciudadanía, por lo común, no comprende nada de lo que allí se cuece, pues lisa y llanamente no se entera (por mucha transparencia que se airee).

Además, ni hay visión estratégica ni hay coraje político (liderazgo) para empujar un proyecto de tal enjundia que implique una inevitable transformación radical del sector público (inevitablemente con ganadores, esto es, la Administración y los ciudadano; y  algunos perdedores, que son parte de ellos quienes bloquean el cambio) con la finalidad de adaptarlo al complejo contexto que viene (envejecimiento plantillas, cambio de la demanda ciudadana, revolución tecnológica, etc.). Tampoco parece dar la impresión de que en estas eternas campañas electorales que padeceremos en estos meses nada de esto altere. Promesas habrá todas, unas se incumplirán y otras, si se aprueban, se pagarán como buenamente se pueda (con más deuda y más déficit). Sentido de la responsabilidad, ninguno Tiempo perdido. Y así las cosas, a esperar que todo reviente algún día. Tal vez sea la única forma de que alguien se ponga manos a la obra. Una pena

Novedad editorial: El Empleo Público Local, de Javier Cuenca

No hay democracia local de calidad sin un sistema de mérito que garantice la disposición de un bien público esencial: una burocracia local que, además de eficaz, sea garante de la imparcialidad” (J. Javier Cuenca) 

J. Javier Cuenca

Rafael Jiménez Asensio.- Estudiconsuloría.com- El empleo público local es una institución frágil. Las claves de esa fragilidad están, sin duda, en su proceso de construcción y en los errores que se han ido acumulando en su diseño normativo-institucional. Analizada, por lo común, desde una perspectiva estrictamente jurídica, hacia falta un nuevo enfoque del problema que sin descuidar los aspectos normativos pusiera el punto de mira en la dimensión institucional.

Y eso es, en efecto, lo que lleva a cabo Javier Cuenca, probablemente el mejor experto en materia de empleo público local en España. La reciente publicación de su tesis doctoral, editada de forma impecable por la Fundación Democracia y Gobierno Local, confirma una tendencia que el profesor Cuenca inició hace muchos años y que tuvo uno de sus puntos más relevantes en la obra que en su día publicó el INAP titulada Manual de Dirección y Gestión de Recursos Humanos en los gobiernos locales (Madrid, 2010), libro de obligado estudio y consulta para todos aquellos que se dedican al empleo público local.

La monografía que ahora se reseña supera con creces, sin embargo, las contribuciones previas de este autor. Se trata de una obra de madurez, de lectura imprescindible para quienes deseen entender el nivel local de gobierno y pretendan comprender cabalmente la compleja y hasta cierto punto desvaída institución del empleo público local.
Corporativización y politización
Con un enfoque metodológico marcado por el sello institucional, digno de ser aplaudido, el profesor Cuenca identifica y desgrana los males que aquejan a esa frágil institución y que, como suele ser común, hunden sus raíces en su proceso de conformación histórica, en el legado normativo-institucional y en una cultura institucional plagada de patologías. Esa tardía y débil configuración de la institución del empleo público local impidió su articulación como freno, en primer plano, a la corporativización y, más adelante, a la politización de nuestras estructuras de gobierno local.

Directivos politizados
La corporativización fue, asimismo, débil y solo se plasmó en la estructuración de los Cuerpos Nacionales, más adelante reconvertidos en funcionarios con habilitación de carácter nacional.  Con momentos de asentamiento y otros de reflujo, dependiendo de las coyunturas políticas. Más intensa fue la tendencia a una marcada politización de las estructuras directivas y del empleo público local, sobre todo a partir de la década de los ochenta. Por otra parte, la función pública “propia” de las entidades locales, cerrada en su propio espacio institucional, tampoco pudo despegar como institución de contrapeso.

La dirección pública fue literalmente absorbida por la política a través de la figura del personal eventual, la libre designación adquirió carta de naturaleza en muchas administraciones locales y la contratación laboral temporal o el nombramiento de personal funcionario interino abrieron en muchos casos la puerta de la incorporación a la Administración Local o a sus entidades instrumentales a personas que no habían acreditado sus competencias profesionales en sistemas abiertos y competitivos.

El principio de mérito desfalleció en un buen número de gobiernos locales. Las presiones políticas o sindicales hicieron el resto. Clientelas, amigos, familiares de quienes mandaban coyunturalmente se incorporaron a las nóminas de la Administración Local. Luego se “aplantillaron”, mediante pruebas selectivas de discutible factura. Se quedaron “de por vida” insertos en sus estructuras. No siempre fue así, pero sí que fue de ese modo en muchos casos.

El empleo público local, en sus primeros pasos, optó por un sesgo claramente funcionarial. Pronto, sin embargo, se abrió un modelo dual, con una vinculación cada vez más numerosa de personal laboral a la Administración Local. La tensión funcionarios/laborales se decantó en muchos casos a favor de esta última opción. Sin embargo, la crisis reciente y la mayor vulnerabilidad del empleo público laboral han hecho volver los ojos hacia una funcionarización intensiva de los laborales. El paraguas de la función pública protege más que el del Derecho Laboral. Hay que guarnecerse de la tormenta presente o futura. La “huída del Derecho Laboral” se impone como meta. 

El empleo público local, como bien apunta Javier Cuenca, sufrió otra conmoción institucional de la que no ha podido aún recuperarse. La inacción normativa condujo a una presencia cada vez más intensa de un sistema de relaciones laborales altamente sindicalizado y compartimentado en cada instancia local. Las ventajas retributivas, de condiciones laborales o sociales, se multiplicaron durante los “treinta gloriosos años” que van desde 1980 a 2010. Un empleador (político) débil, así como escasamente responsable con lo público, y un cierto compadreo hicieron el resto. Un modelo insostenible, que aún algunos lo pretenden prolongar como si nada hubiera pasado. Hay quien no ha aprendido nada de la crisis, lo cual es grave.

Pero el problema más serio es, como antes señalaba, el del desfallecimiento del principio de mérito en el acceso al empleo público local y el descuido absoluto sobre su desarrollo profesional ulterior. Este cóctel produce como consecuencia un empleo público local escuálido, con escaso prestigio social y que no ha actuado como freno institucional para amortiguar o impedir algunos sonados casos de corrupción que han anegado el funcionamiento de algunos gobiernos locales. Sin burocracia profesional sólida la corrupción puede fácilmente instalarse en la Administración Pública o en sus aledaños. Siempre ha sido así. Y lo seguirá siendo.

No cabe duda que la política ha optado en estas últimas décadas por construir un empleo público local marcado por una frágil institucionalización. Solo una política miope no apuesta por el fortalecimiento profesional de su organización y de las personas que allí trabajan. Quien recluta un incompetente lo deja para toda la vida en la nómina municipal a costa de los ciudadanos. Nadie se ha tomado en serio la función pública local.

Por lo común, el responsable público local renunció a profesionalizar la dirección pública local, consintió y alentó el ninguneo del sistema de mérito y la expansión del favor en términos de botín o clientela, multiplicó entidades instrumentales en las que los sistemas de acceso eran, por lo común, por la puerta falsa. En fin, creó una institución que presta servicios, pero que ofrece escasa consistencia en términos de solidez institucional (dejemos de lado ahora espacios, que también los hay, donde la profesionalidad y el compromiso contextual son la regla).

¿Cómo fortalecer una institución que muestra tales debilidades? No es tarea sencilla. Y nunca se podrá hacer si la política no decide poner remedio a tales deficiencias. Los últimos vientos normativos nos retrotraen a tiempos pretéritos. Vuelve a triunfar la concepción dicotómica entre politización versus corporativización. De un lado nos vamos al otro, en este movimiento pendular que siempre nos invade en las reformas administrativas que emprendemos. Retorna con fuerza, por tanto, una apuesta decidida por la función pública entendida con un fuerte sello corporativo. Y, sin embargo, lo que se necesita es una reivindicación decidida y sostenible por la profesionalización de la dirección y del sistema de empleo público local. No hay atajos.
Tendencias en empleo local
Javier Cuenca recoge en un espléndido epílogo algunas de las tendencias que se vislumbran en ese incierto futuro para el empleo público de los gobiernos locales. Lo más descorazonador de todo este proceso es que, a pesar del tiempo transcurrido y de las experiencias vividas, hayamos aprendido tan poco. O, peor aún, que no hayamos querido aprender casi nada.

Un libro que, sin duda, marca un antes y un después en los estudios del empleo público local. Asistí como miembro del tribunal a la defensa de su tesis doctoral. Ya entonces me impresionó el trabajo hecho por el profesor Cuenca. Su relectura me ha gustado más aún. No es un libro académico al uso, tampoco una tesis doctoral convencional (por lo común, muy reducidas en su visión y trabajos “de juventud”, lo que no es el caso). Se trata de un ensayo de enorme calidad, maduro en su concepción, escrito con rigor y muy documentado. Bien harían los politólogos, juristas, sociólogos, economistas e historiadores, en leerlo. Pero sobre todo los políticos.